Hyvinvointialue tilintarkastuksen uutena toimintaympäristönä : Oikeudellisessa vertailussa hyvinvointialueen ja kunnan tilintarkastus

Abstract

Hyvinvointialueuudistus ja sitä kautta hyvinvointialueiden perustaminen toivat merkittävää muutosta julkishallintoon ja julkisen talouden rakenteisiin. Samalla hyvinvointialueet muodostivat uutena julkisoikeudellisena yhteisönä uuden tarkastuskohteen julkishallinnon tilintarkastuksessa. Hyvinvointialueet toimivat itsehallinnollisina julkisoikeudellisina yhteisöinä kuntien tapaan, mutta niiden itsehallinto on rajoitetumpaa, rahoitus vahvasti valtiosta riippuvaista ja talous valtion tiiviin ohjauksen alaista. Vaikka hyvinvointialueen tilintarkastusta koskeva sääntely perustuu pääosin kuntien tilintarkastuksen kanssa vastaavalle sääntelypohjalle, hyvinvointialueen erityispiirteet tekevät perustelluksi vertailla hyvinvointialueiden tilintarkastusta kuntien tilintarkastukseen. Aiheen merkitystä korostaa lisäksi se, että hyvinvointialueiden tilintarkastusta koskevaa oikeudellista tutkimusta on toistaiseksi saatavilla varsin vähän.

Tutkielmassa tarkastellaan, millä tavoin hyvinvointialueen tilintarkastus eroaa kunnan tilintarkastuksesta voimassa olevan oikeuden perusteella. Tätä selvitetään tarkastelemalla tilintarkastajan asemaa ja vastuuta, tilintarkastustehtäviä sekä hyvinvointialueen taloudellisia erityispiirteitä ja niiden vaikutuksia tilintarkastukseen. Tarkastelun tavoitteena on tunnistaa hyvinvointialueen ja kunnan tilintarkastuksen keskeiset erot sekä ne osa-alueet, joiden osalta tilintarkastusta koskeva sääntely on sisällöllisesti yhtenevää.

Aihetta lähestytään lainopillisella metodilla. Tutkielmassa tulkitaan ja systematisoidaan hyvinvointialueen tilintarkastusta koskevaa sääntelyä ja verrataan sitä kuntia koskevaan vastaavaan sääntelyyn. Tutkimusasetelma on täten luonteeltaan vertaileva. Keskeisenä aineistona tutkielmassa toimivat voimassa oleva lainsäädäntö ja sen esityöt. Lisäksi tarkastelussa hyödynnetään oikeuskirjallisuutta sekä julkishallinnon hyvää tilintarkastustapaa koskevia suosituksia.

Tutkielman perusteella hyvinvointialueen tilintarkastusta koskeva sääntely on sisällöllisesti pääosin yhdenmukaista kunnan tilintarkastusta koskevan sääntelyn kanssa. Tilintarkastajan oikeudellinen asema, vastuu sekä valtaosa tilintarkastustehtävistä ovat säilyneet sisällöllisesti pitkälti samanlaisina kuin kunnassa. Tilintarkastajan tehtäväkenttä on kuitenkin osin kunnan tilintarkastusta laajempi, sillä hyvinvointialueella tarkastus ulottuu myös sisäisen tarkastuksen asianmukaisen järjestämisen tarkastukseen. Lisäksi hyvinvointialueiden valtionrahoitteisuus korostaa rahoituksen perusteiden tarkastuksen merkitystä, sillä tarkastus kohdistuu valtion rahoituksen määräytymisen perusteena oleviin tietoihin sekä mahdollisen lisärahoituksen perusteisiin ja ehtoihin.

Keskeiset erot eivät siten ilmene ensisijaisesti tilintarkastusta koskevan sääntelyn rakenteesta, vaan hyvinvointialueiden taloudellisista erityispiirteistä ja niitä koskevasta sääntelystä. Hyvinvointialueiden valtionrahoitteisuus sekä talouden ohjausta koskeva sääntely vaikuttavat tilintarkastuksen painopisteisiin ja tarkastuskohteisiin. Talouden tasapainoa ja alijäämän kattamista, lainanottovaltuutta, investointisuunnitelmaa, lisärahoitusta sekä arviointimenettelyä koskevat säännökset muodostavat tilintarkastukseen uusia tai aiempaa korostuneempia tarkastuskohteita. Näiden kautta hyvinvointialueen tilintarkastuksessa korostuu etenkin hallinnon laillisuustarkastus ja talouden ohjausta koskevan sääntelyn noudattamisen arviointi. Hyvinvointialueen tilintarkastus voidaan näin ollen nähdä kunnan tilintarkastukseen vahvasti pohjautuvana, mutta hyvinvointialueiden taloudellisten erityispiirteiden vuoksi osin laajempana ja painotuksiltaan erilaisena kuin kunnan tilintarkastus.