Kilpailutetut palvelut ja työn laatu

Abstract

Työsuojelurahaston rahoittamasta tutkimushankkeesta ”Kilpailutetut palvelut ja työn laatu” vastasi Tampereen yliopiston Työelämän tutkimuskeskuksen (WRC) tutkimusryhmä ajalla 1.9.2024–30.6.2026. Hankkeessa tutkimme taloushallinto- ja kiinteistöpalveluiden julkisia ja yksityisiä hankinta- ja kilpailutusprosesseja ja näillä aloilla toimivan henkilöstön työn arjen laatua haastatteluaineistoa hyödyntämällä. Kysely- ja rekisteriaineistoja soveltamalla tutkimme kilpailutuksen kohteena olevan suomalaisen palkansaajaväestön työn laatua samoin kuin yksityistetyn ja kilpailutetun palvelutuotannon uudelleenjärjestelyiden yleisyyttä Suomessa.

Tutkimustamme ohjaavana teoriana hyödynsimme kansainvälisesti ja monitieteisesti koeteltua työn laadun viitekehystä (job quality). Työn laadun osatekijöitä ovat tässä tarkastelussa työsuhteen laatu (työsuhteen/sopimuksen vakaus, kehittymismahdollisuudet työssä), työn ja muun elämän tasapaino (työajan kesto, aikataulutus, intensiteetti), terveys ja turvallisuus (työn riskit), työn sisäinen laatu (taitojen hyödyntäminen työssä, autonomia, sosiaalinen tuki) sekä reilu palkkaus (kokemus palkan oikeudenmukaisuudesta).

Hyödynsimme kahta aineistokokonaisuutta. Keräsimme uuden laadullisen haastatteluaineiston (n=36), joka edustaa julkisten ja yksityisten tilaaja- ja tuottajaorganisaatioidentyöntekijöitä, johtoa ja luottamushenkilöitä sekä työntekijäliittojen asiantuntijoita. Toisena aineistokokonaisuutena käytimme Tilastokeskuksen vuosien 2018 ja 2023 suomalaispalkansaajia edustavia työolotutkimuksia sekä eri työssäkäynti- ja yritysrekistereitä. Haastatteluaineiston analyysissä sovelsimme sisällönanalyysia ja tilastoaineistojen analyysissa kuvailevia ja monimuuttujamenetelmiä.

Työolotutkimuksiin perustuvien tulosten mukaan joka kuudennen (16 %) suomalaispalkansaajan työssä oli vuonna 2018 omien työtehtävien kilpailuttamiseen liittyvää epävarmuutta. Vuoteen 2023 mennessä vastaava osuus laski 13 prosenttiin, mikä kertonee heikentyneestä taloustilanteesta ja kilpailuttamisen vaihtelusta suhdanteiden mukana. Palkansaajia on suhdannevaihtelut huomioiden vuosittain Suomessa 2.3–2.4 miljoonaa. 13 prosenttia tarkoittaisi vähintään 300 000 suomalaispalkansaajaa, joiden työtehtävät riippuvat osin tai kokonaan palvelutyön kilpailutuksista. Osa näistä palkansaajista työskentelee julkisten ja osa yksityisten hankintojen välityksellä. Julkishankintoja, joiden volyymi on huimat noin 50 miljardia euroa vuodessa, ei kuitenkaan pystytä erittelemään sen lajien eli urakoiden, tavarahankintojen ja palvelutyöhankintojen välillä. Yksityisten välisten palvelutyöhankintojen volyymeista ei ole olemassa mitään tietoa, mutta on selvää, että eri toimialojen arvoketjujen välityksellä kilpailutetussa ympäristössä työskentelee vielä työolotutkimukseen perustuvaa arviota suurempi osa suomalaistyöntekijöistä.

Vuosien 2018 ja 2023 työoloaineistot yhdistävässä tarkastelussamme ilmeni, että miesten työtehtävät ovat hieman naisia useammin kilpailutuksen kohteena (16 vs. 12 %). Työntekijäasemassa olevilla työt kilpailutetaan huomattavasti toimihenkilöitä useammin (miestyöntekijöistä 22 % vs. naistyöntekijöistä 17 %; miestoimihenkilöistä 11 % vs. naistoimihenkilöistä 11 %).

Koska kyse on sadoista tuhansista suomalaispalkansaajista ja heidän työnsä arjesta, tulee työn ehtoihin eri hankinnoissa kiinnittää aiempaa enemmän huomiota. Laadullisessa tarkastelussa havaitsimme, että hankinnoissa ei kiinnitetä riittävästi huomiota hankittavan työn ehtoihin ja työntekijöiden työoloihin. Tilaajaosapuolina toimivat tahot usein olettivat tuottajaosapuolten tarjoavan työntekijöilleen työtä työehtosopimuksia ja työlainsäädäntöä kunnioittaen. Näin useimmiten onkin. Havaitsimme kuitenkin myös eriasteisia, osin vakaviakin ongelmia ja puutteita hankitun työn teettämisen ehdoissa ja oloissa. Kun työn hinta madaltuu kovan hintakilpailun olosuhteissa liikaa, eivät vain työntekijät ole koetuksella, vaan myös reiluja työehtoja tarjoavat tuottajayritykset.

Kaikkiin työn laadun osatekijöihin liittyi hankinnoissa uusia kysymyksiä. Mitä tulee työsuhteiden laatuun, palvelutyön hankkiminen markkinoilta tarkoittaa, että työvoimakustannuksia pidetään kurissa käyttämällä eri tavoin joustavia työvoiman käyttömuotoja. Vaikka tuntipalkkaus olisi työehtosopimusten mukaista, elantoa voi olla vaikea koostaa osa-aikaisista töistä. Osa tuottajista järjestää säännönmukaisesti muutosneuvotteluja ja irtisanoo työntekijöitä palvelusopimusten päättyessä, jolloin edes kokoaikainen, vakituinen työsuhde ei tarjoa työntekijöille erityisen turvattuja työolosuhteita. Osa tuottajayrityksistä myös väistää työnantajana toimimista ja teettää työtä jopa kevytyrittäjillä, mikä on julkishankintojen kyseessä ollen hankinta- ja tilaajavastuulainsäädännön hengen vastaista. Työolotutkimuksiin perustuvassa tarkastelussa kilpailutuksen kohteena olevat palkansaajat arvioivat muita palkansaajia useammin, että heihin kohdistuu irtisanomisen, lomautuksen tai työttömyyden uhka. Koholla olevasta epävarmuudesta kertoo myös sovitellun työttömyysturvan muita palkansaajia korkeampi saanti kyselyvuosina työntekijäammateissa olevilla palkansaajilla; toimihenkilöillä ei havaittu korkeampaa työttömyysetuuden tarvetta.

Työn terveyteen ja turvallisuuteen liittyi ongelmia paitsi edellä kuvatun työn intensiteetin ja sitä seuraavan ylityöpaineen vuoksi myös erityisesti silloin, kun tuottajat eivät käytä työsuhteista työvoimaa tai tarjoa työtä ehdoiltaan kestävästi. Kun palveluhankinnat yhdistyvät alihankintoihin ja niiden välityksellä eri työkohteissa työskentelee muuta kuin työsuhteista työvoimaa tai maahanmuuttosääntelyn kohteena olevaa siirtolaistyövoimaa, ongelmilla on riski kärjistyä. Siivoustoimialaan liittyy pääkaupunkiseudulla jopa riskejä työperäisestä hyväksikäytöstä sekä maahanmuuttoviranomaisille esitettävistä eri työsopimuksista kuin mitä työntekijöille lopulta tarjotaan. Lisäksi työolotutkimusten analyysissa kilpailutuksen kohteena olevista työntekijämiehistä useampi kuin joka neljäs (26 % vs. ei-kilpailutuksen kohteena olevista työntekijämiehistä 16 %) ja lähes joka viides työntekijänainen (18 % vs. 11 %) piti työtapaturmaa omassa työssään selvänä vaarana. Myös fyysiset rasitustekijät olivat työntekijäasemassa olevilla koholla, samoin kuin kokemukset työn rasittavuudesta sekä toimihenkilöillä että työntekijöillä.

Työntekijöiden mahdollisuudet saavuttaa työn ja muun elämän tasapaino järkkyvät kovan hintakilpailun olosuhteissa työn intensiteetin vuoksi. Työolotutkimuksessa työ oli tiukasti aikataulutettua 85 prosentilla niistä nais- ja miestoimihenkilöistä ja 77 prosentilla niistä työntekijöistä, joiden työtä kilpailutettiin säännöllisesti. Vastaavat lukemat olivat 5–12 prosenttiyksikköä alhaisemmat palkansaajilla, joiden työtä ei kilpailutettu. Haastatteluaineistojen analyysissa havaitsimme, että taloushallinnossa kasvaa työn vaatimustaso: asiakkaita on palveltava asiantuntevasti samalla, kun asiakasmäärät kasvavat. Kiinteistöpalveluissa ja etenkin siivoustyössä intensiteettiä lisää paineistettu työn mitoitus: tuottajayritykset joutuvat tarjoamaan siivoustyötä ankaran hintakilpailun vuoksi aiempaa heikommin ehdoin. Tällöin työntekijöiden ansioiden ja työolojen kestävää kehitystä ei ole lähtökohtaisestikaan mahdollista turvata, ja työntekijöiden täytyy siivota työkohteet aiempaa vähemmän työaikaa käyttäen.

Työn sisäistä laatua tarkastelimme työn autonomian ja vaikuttamismahdollisuuksien, työn sosiaalisen ympäristön sekä työnantajakoulutukseen pääsyn mittareilla. Taloushallinnossa havaitsimme “kilpailutetun asiantuntijatyön paradoksin”: työn autonomia on korkea, mutta työntekijän vastuu ja vaatimustaso lisääntyvät. Samoin asiantuntijoiden on hallittava digitaaliset ohjelmistot, ja asiakkaille on raportoitava työajankäyttö tarkasti laskutusta varten. Ansiotason ei kuitenkaan koeta vastaavan kohonnutta vaatimustasoa. Siivoustyössä puolestaan korostuu työkohteiden ammatillisen arvioinnin ja siihen nojaavan tehokkaan työn suorittamisen tarve samalla, kun työ saattaa olla hyvinkin yksinäistä ja kollegoiden vaihtuvuus suurta. Lähiesihenkilöstöä kuormittaa eri työkohteiden koordinaatio, ja samalla he haluavat tukea henkilöstöä kovatahtisessa työssä. Työolotutkimusten tarkastelun mukaan kilpailuttamisen kohteena olevilla nais-työntekijöillä on heikommat mahdollisuudet päästä kehittämään työorganisaatioidensa toimintaa ja osallistumaan työnantajan kustantamaan koulutukseen. He kokevat myös työyhteisön tuen muita työntekijänaisia heikommaksi. Toimihenkilöillä erot olivat vähäisempiä.

Tarkastelluilla toimialoilla työntekijöiden ansiot koetaan yleisesti riittämättömäksi. Myös työoloaineistoihin kytketyssä rekisteritarkastelussa kokonaisvuosiansioista on nähtävillä usean tuhannen euron ero toteutuneissa vuosiansioissa vuosina 2018 ja 2023 kilpailutuksen kohteena olleiden ja siltä välttyneiden palkansaajien välillä. Tarkastelussa vakioitiin ammattiasema, sukupuoli, ikä, äidinkieli (suomi/ruotsi vs. muu), koulutustaso sekä työnantajasektori. Kuntayhtiöiden yksityistämisen jälkeisiä työntekijöiden työuria tarkastellut analyysimme puolestaan osoittaa, että ansiotaso heikkenee ja työttömyys lisääntyy välittömästi yksityistämisen jälkeen, kun yksityistetyn kuntayhtiön työntekijöitä verrataan samaan aikaan kuntien palveluksessa jatkaneisiin työntekijöihin.

Havainnot kertovat karua tarinaa suomalaisen työelämän laadun kehityksestä. Vaikka “työn palvelumarkkinoilla” suurin osa työstä teetetään kestävästi, vähemmistötuottajia koskevat ongelmat laajenevat koskemaan kokonaisia toimialoja, kun hintakilpailu viedään äärimmilleen. Joitakin kokonaisia toimialoja, kuten siivousalaa, riivaavat rakenteelliset ongelmat ja huono kierre, jossa rehtien yritysten markkina-asema on vaakalaudalla, eivätkä työntekijöiden työolot kehity kestävästi. Pahimmat yksittäistapaukset ulottuvat työperäiseen hyväksikäyttöön.

Havaintojemme perusteella on selvää, että hankintasääntelyä tulisi Suomessa tarkastella palvelutyön teettämisen ehtojen kannalta. Havaitsimme kahden eri sääntelykokonaisuuden tuottavan ristiriitoja. Hankintojen välityksellä teetettävässä työssä ajaudutaan “sääntelyn harmaalle alueelle”, kun yritysten markkinoille osallistumista edistävä kilpailuoikeudellinen hankintasääntely ja työntekijöiden työehtoihin ja työsuojeluun liittyvä työoikeudellinen sääntely törmäävät toisiinsa. Kilpailuoikeudellisessa sääntelyssä lähtökohtana on tuottajien tasapuolinen ja yhdenvertainen kohtelu. Hankkeemme tulokset kuitenkin osoittavat, että sääntelyn harmaalla alueella hankintojen välityksellä teetettävässä työssä ei kohdella työntekijöitä tasapuolisesti ja yhdenvertaisesti vaan pahimmissa tapauksissa epäreilusti ja kestämättömästi. Esitämmekin, että tasapuolista yritysten välistä kohtelua tulee ajatella uudella tavalla: varmistamalla, että ehdot, joilla tuottajayritykset voivat käyttää työvoimaa, ovat kaikille samat. Näin turvattaisiin paitsi tuottajayritysten välisiä kilpailuolosuhteita palvelutyön tarjoamisessa myös työntekijöiden työn ehtoja ja oloja. Ei ole reilua, että työntekijät kokonaisilla toimialoilla, jotka ovat kaikkein eniten hintakilpailtuja, kärsivät jälkeenjäävistä palkoista ja riittämättömistä mahdollisuuksista kehittäviin ja kestäviin työoloihin ja korkealaatuiseen työelämään.

Tämän raportin kehittämissuosituksia käsittelevässä osiossa käsittelemme hankintaprosesseja ja sääntelymuutosehdotuksia ja tuotamme toimenpide-ehdotuksia, joihin hankehavaintomme antavat aihetta. Hintakilpailu erilaisissa hankinnoissa kaipaa tuekseen sääntelyä, jolla puututaan kestämättömiin työvoiman käyttötapoihin etenkin alihankintojen välityksellä sekä turvataan työsuhteisen työvoiman käyttöä ja työehtosopimusten ja työsuojelusäädösten noudattamista.

Peräänkuulutamme muutoksia sekä hankintalakiin että tilaajavastuulakiin, jotka eivät tunnista riittävästi työehtojen ja työsuojelulainsäädännön noudattamisen kysymyksiä julkishankitussa työssä. Sääntelypuutteiden vuoksi ongelmia liittyy etenkin muun kuin työsuhteisen työvoiman käyttöön julkishankitussa työssä ja palvelutyön teettämiseen alihankintaketjuissa, joita on vaikea valvoa.

Hankintoihin liittyvä lainsäädäntö ei ole ajan tasalla myöskään monimuotoistuvan työelämän näkökulmasta. Hankintoihin ja “työn halpuutukseen” liittyy suoraan työvoiman maahanmuuton ja maahanmuuttosääntelyn kysymys, kun matalapalkkatyöhön käytetään enenevästi siirtolaistaustaista työvoimaa. Pahimmillaan työntekijä on riippuvainen työnantajasta, joka ei kuitenkaan tarjoa riittävästi työtä työlupien edellyttämien tiukkojen tulorajojen täyttämiseksi. Työluvalla maahan saapunut työntekijä voi olla samaan aikaan työvoiman saatavuusharkinnan kohteena, jolloin hän ei voi hankkia toimeentuloaan etsimällä työtä muulta toimialalta Suomessa. Tarvitaan viranomaisten parempaa yhteistyötä siinä, että työntekijät saavat riittävät tiedot Suomesta työnteon kohdemaana tänne muuttaessaan, ja työehtosopimus- ja työsuojelujärjestelmästä maahan tultuaan. Lisäksi tarvitaan valvontaa siinä, että maahanmuuttoviranomaisille esitetyt työsopimuk-set työlupaharkinnassa tosiasiallisesti vastaavat työntekijöille tehtäviä työsopimuksia.

Peräänkuulutamme myös erilaisissa hankinnoissa tilaajina työskentelevien asiantuntijoiden ja asiakirjoja valmistelevien tahojen osaamisen tärkeyttä siinä, että hankintailmoituksissa ja hankintojen valvonnassa huomioidaan systemaattisesti työn teettämisen reilut ehdot. Osoittautui, että palvelutyön hankinnoissa nojaudutaan liiaksi luottamukseen. Vaikka “kaikesta” on mahdotonta sopia ennakkoon kirjallisesti, tilausosaaminen on kriittistä muodostettaessa ehtoja ja vähimmäisvaatimuksia, joilla eri alojen tuottajat voivat työtä Suomessa teettää. Esitämme, että jatkossa työntekijöiden edustaja eli työntekijäyhdyshenkilö kutsuttaisiin osallistumaan hankintaprosesseihin aina markkinakartoitusvaiheesta sopimusten aikaiseen seurantaan saakka. Yhdyshenkilöltä tilaajatahot voivat varmistaa, että tuottajan henkilöstön ehdot täyttävät vähimmäisehdot. Ehdotamme myös kehitettäväksi tilausprosesseissa hyödynnettäviä kriteeristöjä, joilla tilaa-jat voisivat jatkossa yhdenmukaisesti tilata ehdoiltaan kestävää työtä ja asettaa myönteisiä kannustimia työntekijöiden työn laadun kehittämiseksi. Uusilla kriteereillä olisi mahdollista varmistaa ja edistää tuottajien henkilöstöjen työn laadun seurantaa ja myönteistä kehitystä. Samalla tulisi kehittää valvontaa, sillä se on jakautunut useammalle eri toimijalle kuten hankinta-asiantuntijoille ja työsuojelulle.

Kaikkiaan työehtojen parempi huomiointi edistäisi kilpailutustilanteissa niiden työnantajien menestymistä, jotka tarjoavat työtä työehtosopimuksia noudattaen ja työntekijän oikeuksia kunnioittaen ja edistäen. Tällaisten sosiaalisten näkökohtien huomiointi tasaisi työnantajien asemaa tuottajayrityksinä ja vähentäisi haitallista hintakilpailua työvoimakustannuksilla. Kaikkiaan palvelutyön hankkiminen työn markkinoilta ja hankitun, yksityistetyn, markkinoistetun, ostetun, kilpailutetun ja ulkoistetun työn laatu osoittautui riittämättömästi tutkitusti ja suomalaisen työelämän laadun kehityksen kannalta kriittiseksi tutkimuskohteeksi. Kilpailuoikeudellisen hankintasääntelyn tarkoituksena ajatellaan olevan työn tekeminen tuottavammin – mutta tehokkuus saavutetaan osin työntekijöiden työn laadun kustannuksella. Näin hankintojen kustannustehokkuus ja työntekijöiden työn laatu asettuvat haitallisella tavalla toisiinsa nähden vastakkaisiksi tekijöiksi. Palvelualojen työvoimarakenteen vuoksi keskeiseksi osoittautui myös maahanmuuttajataustaisten työntekijöiden yhdenvertaisuus suomalaisilla työmarkkinoilla. Hankinta- ja työehtosääntelyn välillä tulisi saavuttaa tasapaino, joka edistäisi suomalaisen työelämän tasapuolista kehitystä sen eri työntekijäryhmille.

Julkishankintojen volyymi on Suomessa noin 50 miljardia euroa vuodessa, minkä lisäksi ei tunneta yksityisten toimijoiden välisten palvelutyön hankintojen volyymeja. Ei olekaan vain tuhannen taalan, vaan miljardien eurojen kysymys, miten suomalainen työn laatu kehittyy, kun työtä hankitaan palvelumarkkinoilta. Esitämmekin, että Suomessa tarvitaan yhteiskunnallista ja työpoliittista keskustelua ja sääntelyn tarkastamista kilpailu- ja työoikeudellisen ja työehtosääntelyn välisestä ristivedosta. Kysymys on myös fiskaalinen: kestävästä työstä kertyy riittävästi ansioita työntekijöille, eivätkä he tällöin tarvitse soviteltua työttömyysturvaa tai asumistukea. Toiseksi työoloihin kohdistuva epävarmuus aiheuttaa inhimillisen kuormituksen ohella katkonaisempia työuria ja kerryttää tekijöilleen heikommin ansiosidonnaista turvaa, mitkä välittyvät ansiosidonnaiseen työttömyys-, sairaus- ja eläketurvaan. Kolmanneksi kestävästä työstä kertyy kestävästi verotuloja ja yhteisöveroja kansantalouden kiertoon. Viime kädessä kyse on siitä, millä ehdoilla haluamme suomalaista työelämää, yritysten kilpailuedellytyksiä ja työntekijöiden työ- ja elinoloja kehittää.