Presidentti johtaa : Ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtaminen uuden vallanjaon aikakaudella

Abstract

Perustuslakia on uudistettu useasti 1990-luvulta aina 2012 vuoteen asti. Kolmesti tässä ajassa on tarkasteltu tasavallan presidentin asemaa Suomen valtiosäännössä ja presidentti-instituution valtaoikeuksia onkin karsittu merkittävästi. Tavoitteena perustuslain uudistuksilla on ollut aikaansaada parlamentaarisempaa valtiomuotoa, mikä vastaisi myös laajempaa läntistä demokratiakehitystä. Presidentin valtaoikeuksia on karsittu laajasti esimerkiksi nimityksissä, ulko- ja turvallisuuspolitiikassa, hallituksen muodostamisessa ja muilla keskeisillä aloilla. Perustuslain uudistukset ovatkin vahvistaneet eduskunnan ja valtioneuvoston asemaa, mutta presidentti on edelleen säilynyt merkittävänä puoluerajat ylittävänä instituutiona.

Euroopan turvallisuustilanteen heikennyttyä kriittisesti Venäjän aloitettua hyökkäyssodan Ukrainaan 24. helmikuuta 2022 ulko- ja turvallisuuspolitiikan merkitys on korostunut huomattavasti. Heikentyneen turvallisuustilanteen takia Suomi haki NATO:n jäsenyyttä ja liittyi jäseneksi 4. huhtikuuta 2023. Jäsenyyttä haettiin kiireellisesti, eikä kaikista liittymisen vaikutuksista ehditty parlamentaarisesti keskustelemaan. Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan PeVL 80/2022 vp, että valtioelinten välisiin valta-asetelmiin voi NATO:on liittymisen seurauksena aiheutua merkittäviä välillisiä vaikutuksia. Presidentin asema perinteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtajana perustuslain (731/1999) 93 § 1 momentin mukaisesti näyttääkin korostuneen, sillä EU:n sisäinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka, joka kuuluu valtioneuvoston toimivaltaan perustuslain 93.2 § mukaisesti on vähentänyt merkitystään.

Tutkimukseni on valtiosääntöoikeudellinen, mutta se käyttää osin myös politiikan tutkimusta hyödykseen. Tutkielman tutkimuskysymys on: Miten perustuslain 93.1 §:n mukaista yhteistoimintavelvoitetta tulisi tulkita tai täsmentää, jotta se varmistaisi presidentin ja valtioneuvoston välisen toimivaltajaon selkeyden ja parlamentaarisen vastuun muuttuneessa valtiosääntöisessä toimintaympäristössä? Tutkielmassa tarkastellaan presidentin asemaa ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtajana sekä Suomen ulkopolitiikan johtamisen yhteistoimintavelvoitetta muuttuneessa valtiosääntöisessä ympäristössä. Tutkimuksessa tarkastellaan myös valtiosäännön väljyyttä, henkilösuhteiden ja poliittisten voimasuhteiden merkitystä ja näiden julkisoikeudellisia implikaatioita. Tutkimusta varten on kerätty empiiristä aineistoa, jonka tarkoituksena on vastata kysymyksiin: Miten perustuslain 93.1 § mukainen ulkopolitiikan johtaminen ja yhteistoimintavelvoite ovat de facto toteutuneet muuttuvassa valtiosääntöisessä toimintaympäristössä? ja: Onko tasavallan presidentin asema korostunut ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtajana muuttuvassa valtiosääntöisessä toimintaympäristössä?

Tutkimuksen tulosten perusteella voidaan todeta, että presidentin asema ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtajana on korostunut merkittävästi. Perustuslaillisen sääntelyn väljyys, henkilösuhteet sekä poliittiset voimasuhteet luovat presidentille huomattavaa liikkumatilaa ulkopolitiikan käytännön toteuttamisessa. Presidentin institutionaalinen arvovalta vahvistaa hänen de facto -vaikutusvaltaansa. Näin ollen presidentti kykenee toimimaan ulko- ja turvallisuuspolitiikan tosiasiallisena johtajana yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Yhteistoiminnan toimivuus on kuitenkin pitkälti riippuvainen henkilöistä ja heidän suhteistaan. Tutkimuksen perusteella yhteistoiminnassa voi esiintyä jännitteitä, mikä saattaa hämärtää yhteistoiminnan ja presidentin itsenäisen toiminnan välistä rajaa. Nämä vaihtelut liittyvät erityisesti presidentin henkilöön, roolitulkintoihin sekä laajemmin institutionaalisiin käytäntöihin. Tulokset viittaavat myös siihen, että institutionaalinen valta konkretisoituu pitkälti viranhaltijoiden toiminnan kautta. Lavapuron valtiosääntöisen managerialismin teoria tarjoaa toimivan viitekehyksen näiden valtasuhteiden ja tulkintojen jäsentämiseen korostaen tapauskohtaisen harkinnan merkitystä ylimpien valtioelinten toiminnassa. Yhteistoimintavelvoitteen toimivuuden turvaamiseksi olisi perusteltua kehittää ja vakiinnuttaa institutionaalisia käytäntöjä valtioelinten välillä. Sen sijaan perustuslailliseen sääntelyyn ei tutkimuksen perusteella ole tarpeen tehdä muutoksia.