Laajuusongelman vaikutus kuntien julkisten hankintojen kokonaisvolyymin arviointiin

Abstract

Suomessa julkisten hankintojen volyymi on merkittävä. Arviot julkisten hankintojen kokonaisvolyymista vaihtelevat noin 40 ja 50 miljardin euron välillä tarkasteluvuodesta, tutkimuksesta ja siinä käytetyistä määrittelyistä riippuen. Julkisten hankintojen kokonaisvolyymin arviointiin liittyy useita johdon laskentatoimelle tyypillisiä laajuusongelmakysymyksiä. Jotta laskentaa voidaan tehdä, täytyy ensin määritellä minkä tahon tekemä hankinta lasketaan julkiseksi hankinnaksi, miltä taholta tehty hankinta lasketaan julkiseksi hankinnaksi sekä se, mihin hyödykkeeseen kohdistuva hankinta lasketaan julkiseksi hankinnaksi. Tässä tutkimuksessa keskityttiin arvioimaan laajuusongelmakysymyksistä sitä, miten G2G-hankintojen mukaan laskeminen tai laskennasta pois jättäminen vaikuttaa julkisten hankintojen kokonaisvolyymiin. G2G-hankintoja tarkasteltiin hankintalain määritelmää vasten. Hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle on lähtökohtaisesti rajattu hankintayksiköiden väliset hankinnat sekä hankintayksikön sidosyksiköltään tekemät hankinnat. Keskeisin hankintalain tulkintahaaste liittyy 5.2 §:n julkisoikeudellisen laitoksen määritelmään. Hankintayksiköillä on runsaasti sidosyksiköitä, mutta vain osa näistä lasketaan julkisoikeudellisiksi laitoksiksi ja siten hankintayksiköiksi.

Tutkimuksessa tarkasteltiin Manner-Suomen kuntien tekemiä hankintoja vuonna 2024. Aineistona tutkimuksessa käytettiin kuntien talousraportointitietoja sekä ostolaskuaineistoja. Talousraportointitiedot saatiin kolmea kuntaa lukuun ottamatta kaikkien Manner-Suomen kuntien osalta, kun taas ostolaskuaineistosta kerättiin otos niiden kuntien osalta, jotka olivat aineiston vapaaehtoisesti julkaisseet avoimena datana. Ostolaskuaineisto-otoksen kooksi muodostui 94 kuntaa, joilta kerättiin yhteensä 4,19 miljoonaa tiliöintiriviä ostolaskuaineistoa. Koska kunnat käyttävät kirjanpidossaan erilaisia tilikarttoja mitä talousraportointitiedoissa käytetään, kohdennettiin ostolaskuaineiston kirjanpitotilit talousraportointitiedoissa käytettävälle Kunta-AURA-talousraportoinnin käsikirjan mukaiselle tilikartalle. Tuloslaskelman tileistä määriteltiin tilit, joille kohdennetut kulut laskettiin hankintakuluiksi. Näille tileille kohdentui ostolaskuaineistossa noin 10,55 miljardia euroa tiliöintejä.

Talousraportointitiedoista hyödynnettiin vastapuolen sektoriluokalla syvennettyjä tuloslaskelman tilien toteumatietoja ja laskettiin näistä sektoriluokkakohtaiset osuudet kuntaryhmittäin. Kuntien hankintakuluista keskimäärin 12,6 % - 18,2 % kuntaryhmästä riippuen kohdistui muilta julkisyhteisöiltä tehtyihin hankintoihin. Merkittävimmät julkisyhteisösektorit, joilta hankintoja tehtiin, olivat muut kunnat sekä muut paikallishallinnon yksiköt. Koska raportoitavat sektoriluokat rajoittuvat yläluokkaan S13 Julkisyhteisöt, arvioitiin kuntien sidosyksiköiltään sekä muiden julkisyhteisöiden sidosyksiköiltä tekemien hankintojen osuutta ostolaskuaineiston avulla.

Ostolaskuaineiston tietosisältöön kuulunut toimittajan y-tunnus yhdistettiin kerättyihin julkisyhteisöiden sekä julkisyhteisöiden sidosyksiköiden tietoihin. Näin tunnistettiin muilta julkisyhteisöiltä tai julkisyhteisöiden sidosyksiköiltä tehdyt hankinnat ostolaskuaineistosta. Julkisyhteisöt ja julkisyhteisöiksi laskettavat sidosyksiköt ryhmiteltiin talousraportointitiedoissa käytettäviin sektoriluokkiin, kun taas muut sidosyksiköt ryhmiteltiin hankkivan kunnan tai muiden julkisyhteisöiden yhteenlasketun omistusosuuden perusteella. Otoksen perusteella kaupunkimaisten kuntien hankintakuluista keskimäärin 27,49 % (n=33, ±4,69 %-yks), taajaan asuttujen kuntien hankintakuluista keskimäärin 28,21 % (n=32, ±4,30 %-yks) ja maaseutumaisten kuntien hankintakuluista 31,13 % (n=29, ±4,07 %-yks) kohdistui muilta julkisyhteisöiltä tai julkisyhteisöiden sidosyksiköiltä tehtyihin hankintoihin.

Tutkimuksessa havaittiin laajuusongelman vaikuttavan merkittävästi kuntien tekemien julkisten hankintojen kokonaisvolyymin laskentaan. Jos julkinen hankinta halutaan määritellä hankintalakia vastaavalla tavalla, erityisesti hankintalain 5.2 §:n julkisoikeudellisen laitoksen määritelmä ja sidosyksikön toiminnan markkinattomuuden arviointi on keskeinen laajuusongelmaan vaikuttava määrittely. Jatkotutkimuksessa tulisikin kiinnittää huomiota edellä mainittuun määritelmään ja erityisesti sen kokonaisvolyymiin vaikuttamiseen.