Turvallisuusvaikutukset kriittistä infrastruktuuria koskevissa lainsäädäntöhankkeissa : Kriittisen infrastruktuurin suojaaminen sääntelyn kautta: oikeusvaltion itsepuolustusta vai turvallistamista?

Abstract

Turvallisuusympäristön muutokset ja uudenlaiset ei-sotilaalliset uhkat ohjaavat oikeusvaltiota suojaamaan toimintojaan kansallisen turvallisuuden nimissä. Kriittinen infrastruktuuri käsittää yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen kannalta keskeiset järjestelmät ja rakenteet, jotka liittyvät esimerkiksi energiantuotantoon ja -jakeluun, vesihuoltoon tai liikenteeseen. Lisäksi turvallisuusympäristön muutokset sekä turvallisuuskäsityksen laajentuminen ovat lisänneet turvallisuuspuheen ilmenemistä sääntelyssä esimerkiksi säädöshankkeiden perusteluissa tai perusoikeuksien rajoitusperusteena.

Tutkimuksessa on tavoitteena tarkastella turvallisuusympäristön muutosten ja lisääntyneen turvallisuuspuheen ilmenemistä kriittistä infrastruktuuria koskevissa lakihankkeissa osana säädöshankkeiden perusteluja ja vaikutusarviointeja kansallisen turvallisuuden näkökulmasta. Tutkimuksen kannalta keskeisiä oikeudellisia periaatteita ovat oikeusvaltioperiaate sekä perusoikeuksien rajoittamisen edellytyksistä hyväksyttävyydenvaatimus ja suhteellisuusperiaate.

Lainvalmisteluun liittyvän vaikutusten arvioinnin tarkoituksena on vahvistaa tietopohjaa, johon säädöshankkeiden perustelut sidotaan ja joilla tuetaan säädöshankkeiden tavoitteiden saavuttamista. Vaikutusarvioinneilla pyritään erottamaan tehdyt ratkaisut arvovalinnoista tarkastelemalla säädöshankkeen ehdotuksia ja niiden keskeisiä vaikutuksia, jotka ovat joko myönteisiä eli tukevat lainsäädäntöhankkeen tavoitteita tai kielteisiä eli niillä voi arvioinnin mukaan olla negatiivia vaikutuksia johonkin arvioitavaan yhteiskunnan osa-alueeseen. Vaikutusarvioinnit ovat ennen kaikkea yhteiskunnallisen tilan muutoksen arviointeja, eikä niitä tule sekoittaa lain esitöissä perustuslainmukaisuuden arviointiin.

Tarkastelun keskiössä on turvallisuuspuheen ilmeneminen lainvalmisteluprosessin eri vaiheissa, jonka vuoksi tutkimus yhdistää lainopillista tutkimusta ja oikeuden yhteiskunnallista tutkimusta, tarkemmin lainsäädäntötutkimusta. Tutkimuksessa yhdistetään lainopillisia tulkintamenetelmiä, kuten historiallista, tarkoitusperäopillista sekä arvoperusteista tulkintaa, sekä yhteiskuntatieteellistä menetelmää, teoriaohjaavaa sisällönanalyysia osana tutkimusaineiston analyysimenetelmänä.

Tutkimuksen lähdeaineisto painottuu lakien esitöihin, kuten vaikutusarviointeihin ja perustuslainmukaisuuden arviointeihin sekä eduskuntakäsittelyn materiaaleihin, kuten valiokuntien ja asiantuntijoiden lausuntoihin. Lisäksi tutkimuksessa hyödynnetään Euroopan unionin oikeutta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä sekä oikeustieteellistä ja yhteiskuntatieteellistä kirjallisuutta.

Tutkimuksessa havaittiin turvallisuusympäristön muutosten heijastuvan kriittistä infrastruktuuria koskevaan sääntelyyn erityisesti riskienhallintaan liittyvien tehtävien ja varautumisvelvollisuuksien kautta. Kaikissa säädöshankkeissa turvallisuusulottuvuutta ei ole tunnistettu täysin, mikä näkyy lakien esitöissä esimerkiksi puutteellisena turvallisuusvaikutusten arviointina. Vaikutuksia kansalliselle turvallisuudelle ei joko kyetä tunnistamaan säädösvalmistelun kiireellisen aikataulun tai puutteellisten resurssien takia.

Kansallinen turvallisuus näyttäytyy säädöshankkeissa perusoikeuksien rajoitusperusteena. Oikeusvaltion uudelleenpunninnassa arvioidaan yksilön vapauksien rajoittamisen ja kollektiivisten hyveiden, kuten kansallisen turvallisuuden välisiä painoarvoja. Kansallista turvallisuutta voidaan pitää erittäin painavana yhteiskunnallisena syynä, jonka perusteella perusoikeuksien rajoittaminen on hyväksyttävää. Rajoitukset kohdistuivat useimmiten elinkeinonvapauteen, omaisuudensuojaan ja julkisuusperiaatteeseen.