Maaseutukunta ja hallinta : Kunnan strategiatyö ja hanketoiminta maaseutualueiden kehittämisessä

Abstract

Tutkimus käsittelee suomalaisten kuntien roolia maaseudun kehittäjinä ja kuntien maaseudun kehittämisessä ilmenevää hallinnan tapaa. Maaseudun kehittämiseen kunnissa ovat vaikuttaneet hallinnon uudistukset, Euroopan unionin ohjelmiin pohjautuva aluekehittäminen sekä kuntien elinkeinopolitiikan laajentuminen kunnan koko toimintaa koskevaksi elinvoimapolitiikaksi. Paikallisen elinvoiman edistämisessä keskeisiä välineitä ovat kuntastrategia ja hankkeet. Molemmat edellyttävät kunnissa yhteistyötä ja panostamista toimijoiden väliseen vuorovaikutukseen.

Kuntien maaseutualueilleen kohdistamaa strategiatyötä ja hanketoimintaa lähestytään tutkimuksessa maaseutukontekstissa tapahtuvana hallintana. Strategiatyö ja hanketoiminta ovat yhtäältä hallinnan välineitä, jotka kytkevät maaseutua erilaisiin muutosvoimiin, ja toisaalta laajemmin hallinnan tavan ilmentymiä. Tarkastelu kohdistuu ensinnäkin siihen, miten kunnat kehittävät maaseutualueitaan strategiatyönsä ja hanketoimintansa avulla. Millaisia ulkoisia ja sisäisiä muutosvoimia kunnat hyödyntävät maaseudun kehittämisessä ja millaisia yhteistyöasetelmia kunnissa tämän pohjalta syntyy? Käsitteellisenä lähtökohtana ovat ekso-, endo- ja neoendogeenista maaseudun kehitystä koskevat teoriat. Samalla hallinnan maaseudulla nähdään rakentuvan kuntakontekstissa nimenomaan kuntien strategiatyön ja hanketoiminnan pohjalta. Näiden kahden kehittämismuodon tuottamaa hallinnan tapaa analysoidaan edelleen David J. Douglasin jäsentämän, maaseutua koskevan hallinnan teorian avulla.

Tieteenfilosofisesti tutkimus nojaa heikkoon sosiaaliseen konstruktionismiin ja sen osana kriittiseen realismiin. Tutkittavaa ilmiötä lähestytään yhteentoista kuntaan kohdistuneen tapaustutkimuksen avulla. Tutkimusaineistoina ovat haastattelut, kuntien strategiadokumentit, kenttämuistiinpanot kuntastrategioiden laadinnan havainnoinnista, kuntien muut julkiset asiakirjat sekä valikoidusti kuntien kehittämistä koskeva uutisointi paikallislehdissä. Haastattelut toteutettiin joko puolistrukturoituina teemahaastatteluina tai retoriseen sosiaalipsykologiaan pohjautuvalla, laadullisen asennetutkimuksen menetelmällä. Havainnointiaineisto koottiin poliittisen etnografian menetelmällä. Aineistoja on analysoitu teemoittelun, sisällönanalyysin, kriittisen realismin ydinkäsitteiden sekä siihen perustuvan teema-analyysin avulla.

Tutkimus viittaa vahvasti siihen, että kunnissa paikallisen kehittämisen edellytysten katsotaan riippuvan ulkoisista muutosvoimista, minkä mukaan kunnat maaseudun kehittämisessä myös toimivat. Kuntien strategiatyössä maaseudun sisäsyntyisten voimavarojen hyödyntäminen on kokeilevaa eikä siihen ole syntynyt kunnissa pysyviä toimintamalleja. Muutos maaseudun kehittämisessä voi kuitenkin lähteä liikkeelle kunnan omista sisäistä prosesseista, kuten kunnanjohtajan vaihtumisesta, kunnan taloudellisen tilanteen muutoksesta tai käänteestä kuntapolitiikassa. Tässä mielessä kuntien maaseudun kehittämisessä on nähtävissä omanlaisiaan, neoendogeenisen kehittämisen piirteitä.

Tutkimus osoittaa, että eksogeenisten muutosvoimien puristuksessa maaseudun hanketoiminta jää kunnissa helposti alisteiseen asemaan, vaikka endogeenisen potentiaalin hyödyntämisestä oltaisiinkin kiinnostuneita. Samalla tutkimus tekee ymmärrettäväksi sitä, miksi kunnat tukeutuvat maaseudun kehittämisessä mielellään LEADER-toimintaryhmien työhön; LEADER-ryhmien ja kylien yhteistyön edistäminen on keino ratkoa kunnissa sekä eksogeenisen että endogeenisen kehittämisen haasteita. Tutkimuksen perusteella LEADER-toiminnan mahdollistaminen on tällä hetkellä yksi tärkeimmistä neoendogeenisen maaseudun kehittämisen tavoista kunnissa. Kuntien hallinnan tapaa maaseudulla tarkastellaan tutkimuksessa Douglasin teorian neljän eri ulottuvuuden avulla. Ne ovat 1) hallinnan muutos yleisesti, 2) globalisaatio, 3) paikallisuuden ja yhteisöllisen kehittämisen korostuminen ja 4) maaseutu ja sen muuttuvat merkityssisällöt. Tutkimuksen perusteella kunnat ovat hallinnan toimijoina maaseudulla varsin varovaisia, eivätkä pyri rakentamaan hallinnan verkostoja maaseutukontekstissa mitenkään systemaattisesti. Osasyynä tähän ovat maaseutuun liittyvät mielikuvat, jotka kiinnittyvät kunnissa edelleen vahvasti maatalouteen. Se että kuntien strategiset toimet kohdistuvat usein jo entuudestaan kehittyviin kyliin ja maaseutualueisiin, merkitsee todennäköisesti kuntien sisäistä alueellista erilaistumista. Kylissä, jotka jäävät kunnan strategisen kiinnostuksen ulkopuolelle, näyttää tulevaisuus olevan pitkälti omaehtoisen toiminnan varassa.

Kokonaisuudessaan tutkimus saa pohtimaan kuntien roolia ja mahdollisuuksia maaseudun kehittäjinä myös laajemmassa yhteiskunnallisessa viitekehyksessä. Pystyvätkö kunnat ottamaan nykyisessä toimintaympäristössään maaseudun aidosti huomioon? Tutkimuksen perusteella maaseudun kehittäminen kunnissa on paitsi kuntayhteisöjen myös kansallisen tason toimijoiden vastuulla oleva kysymys.

The study examines the role of Finnish municipalities in rural development and the form of rural governance employed by the municipalities. Rural development in municipalities has been influenced by administrative reforms, regional development based on European Union programs, and the expansion of municipal economic policy into a vitality policy covering all municipal activities. Municipal strategies and projects are key tools for promoting local vitality. Both require cooperation and investment to facilitate interaction between stakeholders.

The strategy work and project activities carried out by municipalities in their rural areas are examined in the study as governance in a rural context. Strategy work and project activities are, on the one hand, governance instruments that connect the region to various forces of change and, on the other hand, broader manifestations of rural governance. First, the analysis focuses on how municipalities develop their rural areas through strategy work and project activities. What kinds of exogenous and endogenous forces of change do municipalities utilize in rural development work, and what kinds of cooperation arrangements arise in municipalities on this basis? The conceptual starting point are exo-, endo- and neoendogenous theories of rural development. Second, governance in rural areas is seen to be constructed in the municipal context specifically on the basis of the municipalities’ strategy work and project activities. The governance produced by these two forms of development is further analysed using David J. Douglas’s theory of rural governance.

In terms of philosophy of science, the research is based on weak social constructionism and, as part of that, critical realism. The phenomenon under study is approached through a case study focusing on eleven municipalities. The research data consists of interviews, municipal strategy documents, field notes on the observation of municipal strategy preparation, other public documents from the municipalities, and selected articles on municipal development in local newspapers. The interviews were conducted either as semi-structured thematic interviews or using a qualitative attitude approach based on rhetorical social psychology. The observation data was compiled using political ethnography method. The data has been analysed using thematic analysis, content analysis, the core concepts of critical realism, and thematic analysis based on it.

The study strongly suggests that municipalities consider the prerequisites for local development to be dependent on exogenous forces of change, and that they act accordingly in rural development. In municipal strategy work, the utilization of endogenous rural resources is experimental, and no permanent operating models have been developed in municipalities. However, change in rural development can be triggered by the municipality’s own endogenous processes, such as a change in the municipal executive officer, a change in the municipality’s economic situation, or a shift in municipal policy. In this sense, rural development in municipalities can be seen to have its own characteristics of neo-endogenous development.

The study shows that, under pressure from exogenous forces of change, rural project activities in municipalities are easily marginalized, even if there is interest in exploiting endogenous potential. At the same time, the study makes it understandable why municipalities are keen to rely on the work of LEADER action groups in rural development. Promoting cooperation between LEADER groups and villages is a way of addressing both exogenous and endogenous development challenges in municipalities. Based on the study, enabling LEADER activities is currently one of the most important ways of promoting neo-endogenous rural development in municipalities.

The study examines municipal governance in rural areas using the four dimensions of Douglas’s theory. These are 1) governance change in general, 2) globalization, 3) emphasis on locality and community development, and 4) rural areas and their changing meanings. Based on the study, municipalities are quite cautious as actors of governance in rural areas and do not seek to build governance networks in a rural context in any systematic way. One reason for this is the images associated with rural areas, which are still strongly linked to agriculture in municipalities. The fact that municipalities’ strategic actions often target villages and rural areas that are already developing is likely to lead to internal regional differentiation within municipalities. In villages that fall outside the municipality’s strategic interests, the future seems to depend largely on their own action.

Overall, the study prompts reflection on the role and potential of municipalities as developers of rural areas, also in a broader social context. Are municipalities able to take rural areas into account in their current operating environment? Based on the study, rural development in municipalities is a matter of responsibility not only for municipal communities but also for actors at the national level.