Kirjalliset kysymykset monipuolisena valvontamekanismina ja alueellisena edustamisena : Empiirinen tutkimus vuosien 1999–2018 valtiopäiviltä

Abstract

Väitöskirjani tutkimustehtävänä on selvittää, mitkä tekijät selittävät kansanedustajien kirjallisten kysymysten käyttöä. Kirjalliset kysymykset lukeutuvat niin kutsuttuihin parlamenttikysymyksiin, joita ilmenee parlamenteissa laajasti ympäri maailman. Tutkimuskirjallisuudessa nämä kysymykset on nähty monipuolisina instrumentteina, jotka mahdollistavat parlamenttiedustajille useita erilaisia hyödyntämistapoja. Usein tärkeimmäksi on nähty kysymysten valvonnallinen merkitys: ministereiden ja näiden alaisen valtionhallinnon on oltava jatkuvasti valmiina vastaamaan mihin tahansa edustajien esittämään kysymykseen, joita nämä ovat vieläpä verrattain vapaita esittämään. Eduskunnassa kirjallisia kysymyksiä on viimeisten vuosikymmenten aikana esitetty keskimäärin noin tuhat vuodessa, joka tekee niistä lukumäärällisesti eduskunnan käytetyimmän kysymysinstrumentin.

Tässä tutkimuksessa kansanedustajien kirjallisten kysymysten käyttöä tutkitaan kahdesta toisiaan täydentävästä näkökulmasta: kysymykset hahmotetaan yhtäältä monipuolisena valvonnallisena instrumenttina ja toisaalta alueellisen edustamisen välineenä. Valvonnallisuutta lähestytään monipuolisesti tunnistamalla kolme erilaista valvonnallista asetelmaa, jotka perustuvat kysymyksen esittävän kansanedustajan ja siihen vastaavan ministerin väliseen suhteeseen: kysymyksen voi esittää 1.) oppositioedustaja; 2.) hallituskoalitioon kuuluvan toisen puolueen edustaja; tai 3.) ministerin oman puolueen kansanedustaja. Tämä kolmiosainen hahmotustapa mahdollistaa kysymysten analysoinnin monipuolisena parlamentaarisen valvonnan välineenä, jolloin huomio ei kiinnity ainoastaan tyypillisesti esiin nousevaan oppositio-hallitus-vastakkainasetteluun, vaan se kattaa lisäksi hallituskoalitioiden sisäisten ristivetojen ulottuvuuden, joka on laajojen ja heterogeenisten koalitioiden hallitsemassa Suomessa korostuneen tärkeä tutkimuskohde. Tutkimuksessa selvitetään ensimmäiseksi miten kirjalliset kysymykset ylipäätään jakautuvat määrällisesti edellä esitettyihin kolmeen asetelmaan, jonka jälkeen analyysissa keskitytään tarkastelemaan näiden erilaisten kysymysten esittämisaktiivisuutta selittäviä tekijöitä kansanedustajien tasolla.

Kysymysten toinen merkittävä käyttöpotentiaali liittyy alueelliseen edustamiseen, sillä ne tarjoavat edustajille matalan kustannuksen välineen nostaa ministerin tietoisuuteen oman vaalipiirinsä asioita ja vaatia ministeriltä vastauksia tai toimenpiteitä vaalipiirin asukkaita koskevissa asioissa. Laadin tutkimukseni tässä osiossa operationalisoinnin kysymysten paikallisuudelle, jota seuraavassa analyysissa huomio kiinnitetään kirjallisissa kysymyksissä ilmenevän paikallisuuden yleisyyteen ja lopuksi tarkastellaan kysymysten paikallisuutta selittäviä tekijöitä. Useista institutionaalisista rajoitteista vapaat kirjalliset kysymykset tarjoavat mielenkiintoisen ja alihyödynnetyn epäsuoran havainnoinnin ikkunan kansanedustajien edustuksellisen roolin tutkimiseen.

Tutkimus asemoituu tutkimusotteeltaan määrällisen parlamenttitutkimuksen kentälle ja tutkimuksen aineistona on itse keräämäni ja koostamani laaja tietokanta-aineisto, joka kattaa kaikki eduskunnassa esitetyt kirjalliset kysymykset vuosien 1999– 2018 valtiopäivillä (N=19 628). Tutkimuksen teoreettinen viitekehys lähtee liikkeelle parlamentaarisen demokratian delegaatio- ja tilivelvollisuuslogiikasta. Delegaation ja tilivelvollisuuden kautta jäsennetään yhtäältä monialaisen parlamentaarisen valvonnan ja toisaalta edustajien edustuksellisten roolien kokonaisuuksia. Lopuksi havaintoyksikkötasolle edettäessä aiemman kirjallisuuden pohjalta johdetaan hypoteeseja, joita testataan käytössä olevalla aineistolla. Tutkimusmenetelminä käytetään kuvailevia menetelmiä sekä negatiivista binomiaalista regressiota ja logistista regressiota.

Kirjallisten kysymysten valvonnallisuuteen liittyen tutkimukseni tulokset osoittavat, että kirjallisten kysymysten esittäminen ei keskity eduskunnassa ainoastaan oppositioedustajille, vaan runsaat 40 prosenttia kysymyksistä on hallituskoalitiopuolueiden kansanedustajien tekemiä. Hallituspuolueiden kansanedustajien kysymykset kohdistuvat kuitenkin pääosin enemmän muiden hallituspuolueiden ministereille kuin kysyjän oman puolueen ministereille, vaikka puolueen omille ministereillekin esitetään kysymyksiä. Kysymyksissä vaikuttaa vallitsevan melko vakiintunut politiikkasektoriperustainen kohdentuminen, jossa suurin osa kysymyksistä kohdistuu sosiaali- ja terveyspolitiikkaan sekä infrastruktuuriin liittyviin kysymyksiin. Empiirisen analyysin tulokset myös osoittavat, että valvonnalliselta asetelmaltaan erilaisten kysymysten esittämisaktiivisuutta voidaan selittää edustajatasolla melko pitkälti samoilla tekijöillä, jos kohta näiltä osin ilmenee myös tiettyjä eroavaisuuksia. Empiirisessä analyysissa saavutetaan myös muutamia teoreettisia oletuksia haastavia tuloksia edustajien vaalikilpailullisen aseman vaikutuksesta heidän kysymystoimintaansa.

Kirjallisten kysymysten paikallisuuden osalta empiirinen analyysi osoittaa, että kysymysten käyttö alueellisen edustamisen välineenä on verraten yleistä, sillä keskimäärin hieman alle neljännes kysymyksistä viittaa kysyjän kotivaalipiiriin. Aineiston kattamien viimeisimpien vaalikausien osalta paikallisten kysymysten osuudessa on kuitenkin havaittavissa hienoinen laskeva trendi, mikä herättää pohtimaan poliittisen kulttuurin muutostekijöiden mahdollisia vaikutuksia kansanedustajien edustukselliseen fokukseen. Tämän tutkimuksen tulokset osoittavat myös, että Suomessa kirjalliset kysymykset vaikuttavat olevan korostuneesti alueellisen edustamisen väylä ennen kaikkea poliittisen vallankäytön keskuksesta maantieteellisesti kaukana sijaitsevien vaalipiirien kansanedustajille, minkä voidaan katsoa korostavan parlamenttikysymysten merkitystä edustuksellisessa demokratiassa. Empiirinen analyysi paljastaa myös useita muita alueelliseen edustamiseen vaikuttavia seikkoja, muun muassa sen, että eri puolueiden kansanedustajien välillä vaikuttaa olevan huomattaviakin eroja siinä, missä määrin kysymyksissä kiinnitetään huomiota juuri omaa vaalipiiriä koskeviin asioihin.

Tutkimuksen johtopäätöksissä pohdin kirjallisia kysymyksiä parlamenttitutkimuksellisista lähtökohdista osana kansanedustajien toimintaa. Vaikka kehittyvä teknologia mahdollistaa ja valtavirtaistaa uudenlaisia vuorovaikutuksen muotoja yhtäältä kansalaisten ja kansanedustajien sekä toisaalta kansanedustajien ja ministereiden sekä hallinnon välillä, vaikuttaa parlamenttikysymysinstituutio edelleen relevantilta ja merkitykselliseltä, sillä tulokset viittaavat kirjallisten kysymysten käytöllä olevan useita erilaisia funktioita. Johtopäätöksissä tarkastellaan myös tutkimuksessa saatuja useita teoreettisten oletusten vastaisia tuloksia, erityisesti suhteessa edustajien vaalikilpailulliseen asemaan, joiden kautta pohdin kriittisesti kysymysten merkitystä ja funktioita kansanedustajille osana heidän edustajantoimeaan ja ennen kaikkea vaalikilpailullisia tavoitteitaan.

This doctoral thesis examines the Members’ of Parliament (MP) use of written questions in the Finnish Eduskunta. Written questions are a type of parliamentary question (PQ) that provide MPs with several possibilities to present questions to the ministers, to which ministers are obliged to answer. As a versatile parliamentary instrument, PQs are globally widespread and an actively researched theme in legislative studies. The overarching research objective of this dissertation is to study which factors explain the use of written questions by the MPs in Eduskunta, where on average, approximately one thousand written questions are tabled annually, making them the most used PQ in the Finnish parliament.

In this study, the MPs’ use of written questions is examined from two complementary perspectives: first, the questions are seen as a multifaceted oversight instrument, and second, as a tool for locally focused representation. Oversight is approached in a broad manner by identifying three different questioning arrangements, which are based on the relationship between the questioning MP and the minister responsible for answering it: the question can be tabled by 1.) an opposition MP; 2.) MP of another coalition party (intra-coalition); or 3.) MP from the same party as the responsible minister (intra-party). This tripartite approach enables the analysis of written questions as a multifaceted instrument of parliamentary oversight, thus not focusing solely on opposition-government cleavage, but also taking into account the dimension of intra-coalitional oversight, which is an important aspect in the case of Finland, where broad and heterogeneous coalitions are the norm. The study will first investigate how the number of written questions is distributed into the three different questioning arrangements, after which the analysis will focus on examining the MP-level factors explaining the questioning activity level of each questioning type.

The second notable use of the questions is related to local representation, as PQs offer MPs a low-cost tool to raise issues in the MP’s own constituency, and to pressure the minister to answer or to take measures on issues concerning the constituents. In this section of my dissertation, I first measure the localness of the written questions, after which the empirical analysis focuses on the prevalence of local questions, before finally examining which MP-level factors can be used to explain the local representational focus. The localness in the written questions is not just a mere detail of the PQs: as written questions are considered to be rather free from several institutional constraints, written questions offer an interesting and underutilized unobtrusive observational data to study the representative focus of MPs.

The dissertation follows the conventions of quantitative legislative research and the empirical analysis is based on a dataset collected and compiled by the author. The dataset includes all written parliamentary questions tabled in Eduskunta during the 1999–2018 Diets (N=19 628). The theoretical framework is derived from the delegation and accountability logic of parliamentary democracy, which is further elaborated by two components, one focusing on the varied characteristics of parliamentary oversight and another itemizing the determinants of representational focus of MPs. After this, moving onto the level of analysis, testable hypotheses are derived and then empirically tested. The study uses three research methods: descriptive statistics, negative binomial regression and logistic regression.

The results of my doctoral thesis show that the tabling of written questions in the Eduskunta is not a sole activity of the opposition MPs, as more than 40 percent of the questions are asked by MPs from the government coalition parties. The questions from coalition MPs are mostly aimed at ministers from other government parties, rather than ministers from the questioner's own party, although this sort of behavior is also present. The questioning also seems to follow a well-established policy-based orientation. Additionally, the empirical analysis indicates that at the MP level, the question activity across different question types can be explained to a large degree by the same factors, although there are also clear differences in this aspect. As a point worth noting, some of the empirical results appear to challenge the conventional theoretical assumptions about the effect of electoral security on MPs parliamentary activity.

Regarding the local representation taking place in the written questions, the empirical results show that on average, slightly less than a quarter of the questions refer to the questioner's home constituency. Although this share has remained surprisingly stable over the years, two of the most recent electoral periods covered by the data indicate a subtle downward trend, raising questions about a possible shift in the representative focus of MPs due to changes in the wider political culture. The results also show that written questions seem to be an instrument of local representation especially for MPs elected from peripheral constituencies located far from the capital city Helsinki. The empirical analysis also reveals several other factors affecting the localness in the written questions: among other things, there seems to be considerable differences between different parties in the extent to which the questions focus on local matters.

I conclude the study by discussing the meaning of written questions in the Eduskunta from a legislative studies standpoint. Even though modern technology enables and creates new avenues of interaction between citizens and MPs on the one hand, and MPs and ministers and the administration on the other hand, PQs still seem relevant and meaningful, as the results suggest that written questions fulfill several significant tasks. Additionally, the conclusions also address several interesting results that appear to contradict the conventional theoretical assumptions about the perceived effects of electoral security on MPs’ activity, which is why the meaning and function of the written questions for MPs as a tool for gaining “personal vote” is critically considered.