Oikeudelliset edellytykset julkisten hankintojen ympäristökriteereille : Lainsäädännön ja ohjaavien keinojen vaikuttavuus ympäristökriteereitä asetettaessa

Abstract

Julkiset hankinnat ovat volyymiltaan suurta ja pelkästään Suomessa hankintoja tehdään noin 47 miljardin euron edestä vuosittain. Taloudellisen merkittävyyden vuoksi niitä on syytä tarkastella ympäristön ja kestävyyden näkökulmasta. Suomessa sekä kansainvälisesti on asetettu kunnianhimoisia ympäristö- ja ilmastotavoitteita. Hankinnat ovat taloudellisen merkittävyytensä vuoksi oiva keino edistää kyseisiä tavoitteita. Aihe on ollut keskustelussa jo muutaman vuosikymmenen ja viime hallituskaudella hankintalakiin oli tarkoitus tehdä ympäristönäkökohdista enemmän velvoittavia. Vaikka lakiuudistus ehti raueta, on silti tarpeen jatkaa ajankohtaista keskustelua tulevaisuuden näkymistä. Keskustelu hankintojen ympäristönäkökohdista on muuttunut vuosikymmenien varrella. Aiemmin pohdittiin, voiko ympäristökriteereitä käyttää julkisten hankintojen valintaperusteena. Nykyään keskustelua ohjaa pitkälti kysymys siitä, tulisiko ympäristökriteerien olla velvoittava osa lainsäädäntöä. Keskustelu aiheesta on kääntynyt selkeästi edistyneempään suuntaan ympäristön näkökulmasta.

Tämän tutkielman tarkoituksena on selvittää ympäristökriteereiden oikeudellista velvoitetta sekä kannustavuutta julkisissa hankinnoissa. Tutkielma toteutetaan lainopillisesti. Tutkielman pääkysymyksenä selvitetään, miten nykyinen lainsäädäntö velvoittaa ja kannustaa hankintayksiköitä käyttämään ympäristökriteereitä julkisissa hankinnoissa. Hankinnoissa puhutaan yleensä laatukriteereistä, joihin ympäristönäkökohdat kytkeytyvät osittain. Tutkielmassa huomioidaan laatukriteerit vain silloin, kun samassa yhteydessä puhutaan ympäristönäkökohdista. Hankintalainsäädäntö uudistui viimeksi vuonna 2017 ja ympäristönäkökohdat on otettu lainsäädännössä huomioon näkyvämmin aiempaan lainsäädäntöön verraten. Lisäksi tutkielmassa halutaan selvittää ohjaavien keinojen merkitystä ja vaikuttavuutta ympäristökriteerien asettamisessa. Julkisia hankintoja ohjataan paljon muutenkin kuin lainsäädännöllisin keinoin. Ohjaavia keinoja on saatavilla kaikille hankintayksiköille ja tiedon määrä on suurta. Sen vuoksi on syytä selvittää, kuinka vaikuttavia ohjaavat keinot ovat hankinnoissa. Tutkielmassa halutaan myös pohtia kehitysehdotuksia ja de lege ferenda -kannanotollisesti ilmaista, miten lainsäädännön kuuluisi olla tulevaisuudessa.

Tutkielmassa tehdään katsaus hankintoja ohjaavaan lainsäädäntöön ja muihin hankintayksiköitä epäsuorasti velvoittaviin lainsäädäntöihin. Erityisesti tarkastellaan hankintalakeja eli lakia julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016) sekä lakia vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1398/2916), jotka ohjaavat pääosin hankintoja Suomessa. Tarkastelussa on Suomen perustuslain (731/1999) 20 § ympäristöperusoikeus, joka velvoittaa julkisia toimijoita turvaamaan terveellistä ympäristöä kansalaisille. Samoin tarkastellaan osittain ympäristöperusoikeutta tukevaa lainsäädäntöä ilmastolakia (423/2022), joka ympäristöperusoikeuden tavoin velvoittaa julkisia toimijoita edistää lain tavoitteita ilmastonmuutoksen torjumiseksi.

Tutkielman keskiössä on julkisten hankintojen kestävyys, johon kytkeytyy ympäristökriteerit. Ympäristökriteereistä tarkastellaan niiden asettamista osana hankintaprosessia sekä lain antamat edellytykset niiden asettamiseen. Erilaisia mahdollisuuksia asettaa ympäristökriteereitä on paljon ja siihen parhaat edellytykset on etenkin hankinnan valmistelu- ja kilpailutusvaiheessa. Siksi kyseisiä vaiheita tarkastellaan tässä tutkielmassa erityisesti. Lisäksi katsaus tehdään käytännön tasolla ohjaaviin keinoihin ja niiden merkittävyyteen. Tutkielman tuloksena voidaan todeta, että hankintalakien velvoittavuuden puute ottaa ympäristönäkökohdat huomioon ei ole riittävä keino edistää ympäristökriteereiden asettamista. Velvoittavuuden puutteen vuoksi on paljon inhimillisiä tekijöitä ympäristökriteereiden asettamisen ongelmaan. Koska hankintayksiköillä on omat toimintatavat ja rajalliset resurssit, ei uudenlaisia hankintaprosesseja tai kriteereitä hankinnoissa mielellään käytetä. Tutkielmassa selviää, että ympäristönäkökohdat ovat edelleen julkisten hankintojen keskustelun keskiössä, joka näkyy muun muassa erilaisten selvitysten ja tutkimusten lisääntymisenä sekä hankintayksiköiden omissa tavoitteissa.