Kemikaaliturvallisuuslupa – jäänne myrkkylain ajalta vai korvaamaton sääntelykeino

Abstract

Kemikaaliturvallisuuslupa on osa vaarallisia kemikaaleja laajamittaisesti käsittelevien ja varastoivien tuotantolaitosten ennakkovalvontaa. Luvan avulla pyritään varmistamaan, että suuronnettomuusvaarat on hallittu asianmukaisesti ennen laitoksen käyttöönottoa. EU-lainsäädäntö ei edellytä jäsenmailtaan lupamenettelyä, vaan velvoitteiden täyttyminen osoitetaan muilla keinoin. Suomessa lupajärjestelmä on ollut käytössä jo ennen EU-lainsäädännön harmonisointia. Tämä merkitsee sitä, että EU-tason velvoitteiden integrointi Suomen lupamenettelyyn ilmenee osittain päällekkäisinä vaatimuksina niiden asiakirjojen osalta, jotka arvioidaan lupamenettelyn yhteydessä.

Tämän työn tavoitteena on arvioida lupamenettelyn tarpeellisuutta ja toimivuutta osana tuotantolaitosten ennakkovalvontaa. Työ on tehty toimeksiantona Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle (Tukes), joka vastaa vaarallisten kemikaalien laajamittaisen käsittelyn ja varastoinnin valvonnasta. Tutkimus on luonteeltaan pääosin laadullinen. Aineistoa kerättiin haastattelu- ja kyselytutkimusten avulla, joissa osallisina oli luvan hakijoita sekä Suomen ja joidenkin EU-maiden lupaviranomaisia. Lisäksi aineistoanalyysissä kartoitettiin eri asiantuntijoiden ja sidosryhmien näkemyksiä lupamenettelyn sujuvuudesta, lupien yhteensovittamisesta sekä lupahakemusten sisältövaatimuksista. Tapaustutkimuksessa puolestaan tarkasteltiin kahden laitoksen lupaprosessia.

Tutkimuksen perusteella lupa on hyödyllinen työkalu laitoksen suunnitteluvaiheessa, mutta se on haasteellinen käyttöorganisaation kannalta. Laitoksen rakentajana voi toimia eri yritys kuin sen käyttäjänä. Uutta laitosta luvitettaessa laitoksen turvallisesta käytöstä vastaavaa organisaatiota ei siis välttämättä vielä ole muodostunut. Aiempien tutkimusten mukaan onnettomuuksissa ovat usein merkittävässä roolissa juuri laitoksen käyttöön liittyvät organisatoriset tekijät. Koska lupa ei ole päivittyvä dokumentti, voisi esimerkiksi turvallisuusjohtamiseen keskittyvän turvallisuusselvityksen tehokkaampi hyödyntäminen palvella viranomaisvalvonnan tarpeita paremmin.

Lupakäsittelyn sujuvoittamiseksi pääministeri Petteri Orpon hallituksen tavoitteena on integroida ympäristöllisten lupien käsittely yhdeksi prosessiksi. Vaikka kemikaaliturvallisuus- ja ympäristölupien yhteensovittaminen on ollut mahdollista vuodesta 2022 asti, ei tähän ole luvan hakijoiden puolesta ilmennyt suurta kiinnostusta. Yhteiskäsittelyllä on monia etuja, mutta haasteena nähdään viranomaiskentän hajanaisuus ja eroavaisuudet lupamenettelyjen ajoituksessa. Investointihankkeen lupien samanaikaisen käsittelyn sijaan viranomaiset painottavatkin hakemusaineistojen laatua ja eri lupatarpeiden yhteensovittamista hankkeen elinkaaren eri vaiheisiin.

Tutkimuksen perusteella kemikaaliturvallisuusluvasta voitaisiin luopua turvallisuusselvitysvelvollisilla laitoksilla tietyin reunaehdoin. Esimerkkiä ennakkovalvonnan uudistamiseen voidaan ottaa Alankomaista, jossa kemikaaliturvallisuus on sisällytetty ympäristölupaan, ja lupaa tarkastelevat monet eri viranomaiset omasta näkökulmastaan. Toisaalta lupien eriaikaisuuden haasteeseen voidaan vastata Norjan mallin mukaisella kaksivaiheisella menettelyllä, jossa ensin päätetään laitoksen sijoituksesta yhdessä muiden viranomaisten kanssa ja tämän jälkeen annetaan laitokselle käyttölupa keskittyen kemikaaliturvallisuuden yksityiskohtaisempiin vaatimuksiin. Ennakkovalvontaa voidaan sujuvoittaa myös pienemmillä muutoksilla, kuten ennakkotapaamisten vahvistamisella ja viranomaisten välistä yhteistyötä kehittämällä.