Tasa-arvopolitiikan ylikansalliset ohjelmat ja paikallinen todellisuus : Gender mainstreaming -politiikka muuttuvissa suomalaisissa yliopistoissa

Abstract

Kasvatusalan väitöskirja käsittelee sukupuolten tasa-arvon edistämistä suomalaisissa yliopistoissa viimeisimmän yliopistouudistuksen kontekstissa. Tutkimus kohdistuu siihen, miten sukupuolinäkökulman valtavirtaistamispolitiikkaa <i>(gender mainstreaming)</i> on tulkittu ja sovellettu yliopistoissa sekä miten tasa-arvo-ohjelmien perustelut, tavoitteet ja toteuttamisen käytännöt vastaavat yliopistotyöntekijöiden kokemuksia (epä)tasa-arvosta. Tutkimusaineistona käytetään yliopistojen tasa-arvo-ohjelmia, virallisia asiakirjoja, päätöksiä ja mietintöjä, neljästä yliopistosta kerättyjä tasa-arvotoimijoiden haastatteluja sekä yliopistoissa toteutettuja tasa-arvoselvityksiä.

Vuonna 2010 voimaantulleen yliopistolain ja sitä seuranneiden organisatoristen muutosten myötä yliopistoista tuli julkisoikeudellisia yhteisöjä tai säätiöitä. Muutosten jälkeen rahoitus- ja johtamisjärjestelmät noudattavat entistä enemmän tulosjohtamisen periaatteita. Lakia valmisteltaessa ja rakenneuudistuksia toteutettaessa monet tärkeät kysymykset jäivät hyvin vähälle huomiolle tai ne sivuutettiin ilman keskustelua. Esimerkiksi juuri muutosten sukupuolivaikutuksia ei arvioitu käytännössä lainkaan. Vaikka yliopistoja on Suomessa tutkittu paljon yliopistokentän muutoksen jälkeen, tasa-arvopolitiikan näkökulmasta tutkimusta on suhteessa vähemmän.

Ylikansallisesti suositellun <i>gender mainstreaming</i> -politiikan mukaisesti yliopistot ovat sitoutuneet tarkastelemaan kaikkea päätöksentekoa sukupuolinäkökulmasta, ja niitä velvoittavat tasa-arvolain vaatimukset. Tasa-arvo-ohjelmista huolimatta suku- puolijakaumat tasoittuvat hitaasti: suurimmalla osalla aloista naisten osuus on suurempi opiskelijoissa ja alemmissa uravaiheissa, kun taas ylemmille tasoille siirryttäessä miesten suhteellinen osuus kasvaa. Yliopistot ovat jokseenkin jakautuneet naisisiin ja miehisiin aloihin, ja työsuhteen luonnetta verrattaessa naisia on suhteessa enemmän määräaikaisissa tehtävissä sekä työnjaollisesti tarkasteltuna opetuspainotteisissa töissä. Näiden ilmiöiden ymmärtämiseksi tarvitaan tutkimusta, joka tarkastelee samanaikaisesti sekä vallitsevan ylikansallisen tasa-arvopolitiikan sisältöjä että yliopis- toissa paikallisesti vaikuttavia todellisia käytäntöjä ja kokemuksia.

<i>Gender mainstreaming</i> -politiikan periaatteita ja tulkintoja tutkitaan suhteessa tasa- arvotyön käytäntöihin sekä kokemuksiin suomalaisissa uudistuneissa yliopistoissa.

Tutkimusteemassa yhdistyy kaksi ylikansallista politiikkavaikutusta, yhtäältä tasa-arvopolitiikan <i>gender mainstreaming</i> -periaate ja toisaalta tiede- ja koulutuspoliittisen muutoksen kansainvälisten suositusten, mallien ja vaikutteiden hallitsevuus suomalaisen yliopistojärjestelmän kehittämisessä. Teoreettinen viitekehys muodostuu käsitteellisestä, käytännöllisestä ja eettisestä näkökulmasta, joista ylikansallisen tasa-arvo-ohjelman ja paikallisen toteuttamisen suhdetta analysoidaan. Tutkimusongelma on, miten ylikansallista <i>gender mainstreaming</i> -politiikkaa tulkitaan suomalaisessa yliopistokontekstissa, millaisia ongelmia sen paikallisessa toteuttamisessa esiintyy ja miten tasa-arvo-ohjelmien tulkinnat tasa-arvosta vastaavat yliopistotyöntekijöiden kokemuksia.

Väitöstutkimus koostuu neljästä empiirisestä osatutkimuksesta sekä teoreettisen ja metodologisen viitekehyksen avaavasta johdanto- ja yhteenveto-osiosta. Yhteenveto sisältää myös tutkimustehtävää taustoittavan laajan kirjallisuuskatsauksen, jossa kartoitan <i>gender mainstreaming</i> -politiikan aiempaa tutkimusta. Empiiristen osatutkimusten tulokset on julkaistu englanniksi neljässä artikkelissa kasvatusalan kansainvälisissä vertaisarvioiduissa aikakauslehdissä. Tutkimuskysymyksiin tasa-arvopolitiikan paikallisesta soveltamisesta vastaan suomalaisesta yliopistokontekstista kerätyllä empiirisellä aineistolla, joka koostuu dokumenteista ja avainhenkilöhaastatteluista.

Tulosten pohjalta esitän kolme näkökulmaa siihen, miksi nykyiset tasa-arvo-ohjelmat eivät onnistu tuomaan toivottuja parannuksia sukupuolten tasa-arvoon yli- opistoissa. Ensinnä, <i>gender mainstreaming</i> -periaatteesta huolimatta tasa-arvo ei ole enää (koulutus)poliittisen keskustelun ytimessä. Korkeakoulupolitiikan linjauksissa tasa-arvo esiintyy harvoin ja vain silloin, kun sen avulla pyritään parantamaan kilpailukykyä, tuottavuutta ja laatua. Tasa-arvon välineellisissä perusteluissa sukupuolten tasa-arvo jää helposti irralliseksi lausumaksi. Ylikansallisten vaikutusten myötä tasa-arvo saa myös yliopistoissa entistä yksilöllisemmän tulkinnan, joka eroaa perinteisestä pohjoismaisesta tasa-arvokäsityksestä. Tulkintaeroja syntyy myös <i>gender</i>-termistä, sillä sosiaalisen sukupuolen sijaan tasa-arvoindikaattorit vertaavat miesten ja naisten ryhmiä toisiinsa. Lisäksi sukupuolinäkökulma liitetään yliopistoissakin usein naisiin.

Toiseksi yliopistojen sisäisen tasa-arvotyön ongelmat ovat käytännöllisiä. Toimijat pitävät tiedonsaantia, resursseja ja mandaattia puutteellisina. Tasa-arvotoimet koetaan hallinnollisina muodollisuuksina, tavalliset työntekijät tuntevat tasa-arvosuunnittelua huonosti, eikä yliopistoyhteisön moninaista osallistamista ja kokemusten kuulemista juuri tueta. Yliopistojen tasa-arvopolitiikan toteuttamiskäytännöt ovat pikemminkin integroivia kuin muuttavia, ja muodolliset tasa-arvovelvoitteet sisällytetään hallinnon prosesseihin ja välineisiin. Tasa-arvon asiantuntijoina ovat henkilöstöhallinnon työntekijät, ja akateemisten työntekijöiden edustus järjestäytyneistä ammattiyhdistysten kautta on purettu. Yliopistouudistuksen yhteydessä tasa-arvo- työstä on tullut entistä strategisempaa, mitä <i>gender mainstreaming</i> -politiikka vahvistanut. Tasa- arvotyössä esiintyy kuitenkin myös muutoksen tähtääviä aloitteita ja toimia, jotka edellyttävät eri ryhmien osallisuuden ja kokemusten kuulemisen.

Kolmanneksi yliopistoissa toteutettava <i>gender mainstreaming</i> -politiikka ei pureudu riittävän tarkasti juuri yliopistoympäristöön. Ylhäältä määriteltävät tavoitteet toimen- piteineen ja indikaattoreineen eivät kaikilta osin vastaa yliopistoissa työskentelevien kokemuksia epäkohdista. Lisäksi ongelmissa on eroja alojen ja henkilöstöryhmien välillä. Esimerkiksi perhevapaille jääminen on riski varsinkin työuran alkuvaiheessa ja pätkätyösuhteessa oleville, ja tämä koskee enenevässä määrin myös miehiä. Toisaalta palkitsemisen ja meritoitumisen kriteerit koetaan osin epäoikeudenmukaisiksi, sillä ne korostavat tuottavaa julkaisutoimintaa ja ulkoisen rahoituksen hakemista enemmän kuin opetusta ja työyhteisöön liittyviä tehtäviä. Hoiva ja huolenpito, sekä akateemisen että yksityisen perheen osalta, onkin monesti taloudellisesti ja ammatillisesti epäedullista. Kokemukset osoittavat, että rakenteellisen uudelleenjaon ja tunnustamisen kysymykset liittyvät yliopistoissa toisiinsa, ja etenkin naistapaisen työn koetaan saavan vähemmän arvostusta.

Tutkimus osoittaa, että <i>gender mainstreaming</i> -periaatteen toteuttamiseen suomalaisessa yliopistokontekstissa liittyy sekä käsitteellisiä, käytännöllisiä että eettisiä tulkintaeroja ja haasteita. Tasa-arvosuunnittelu ei huomioi riittävästi yliopistotyön ongelmakohtia tai pyri korjaamaan käytäntöjä, mekanismeja ja kriteerejä, jotka asettavat miehiä ja naisia ja toisaalta mies- ja naisvaltaisia aloja ja tehtäviä eriarvoiseen asemaan. Yliopistojen muutokset tuottavat myös uusia tasa-arvokysymyksiä, ja jatkossa olisi tärkeä paneutua siihen, miten eri alojen rahoitus sekä muuttuvat meritoitumisen kriteerit vaikuttavat sukupuolten tasa-arvoon. Jos tasa-arvokysymykset sivuutetaan, muutokset saattavat paikoin vahvistaa eriarvoistavia käytäntöjä ennemmin kuin purkaa niitä. Niin kauan kuin tutkimusalat ja -aiheet, sisäinen työnjako sekä perhevapaiden ja -vastuiden vaikutukset ovat sukupuolittuneita, sukupuolten tasa-arvo on relevantti kysymys yliopistojen päätöksenteossa. Juuri uudistusprosesseissa olisi kriittisen tärkeää tutkia muutosten vaikutuksia eri kanteilta, sillä niillä voi olla kauaskantoisia seurauksia sukupuolten tasa-arvolle, suuntaan tai toiseen.

In-between transnational equality policy and local realities. Gender mainstreaming in transforming Finnish universities

This doctoral thesis in the field of education deals with the promotion of gender equality in Finnish universities in the context of the latest university reform. The study focuses on how gender mainstreaming policy has been interpreted and implemented in universities and how the justifications, objectives, and implementation practices of equality programs correspond to university staff’s experiences of (in)equality. The research material includes university equality programs, official documents, decisions, reports, interviews with equality actors collected from four universities, and equality surveys conducted in them.

With the Universities Act that came into force in 2010 and the subsequent organizational changes, universities became either public law institutions or foundations. Following these reforms, funding and management systems are increasingly based on the principles of management by result. During the preparation of the law and the implementation of the restructuring, very little attention was paid to equality is- sues, and hardly any gender assessment was carried out. Although universities have been studied a lot in Finland in recent years due to the rapid change in the university field, there is relatively less research from the perspective of equality policy.

In accordance with the transnationally recommended gender mainstreaming pol- icy, universities are committed to considering all decision-making from a gender perspective, and they are obliged by the requirements of the Equality Act. Despite various equality programs, gender distributions are levelling out slowly: in most fields, the proportion of women is higher among students and in lower career stages, while the relative proportion of men increases as they move to higher positions. Universi- ties are somewhat divided into female and male fields, and when comparing the nature of the employment relationship, women are proportionally more represented in temporary jobs and, in terms of the division of work, in teaching-oriented jobs. To understand these phenomena, we need research that simultaneously examines the contents of the prevailing transnational equality policy and the actual practices and experiences at the local level in universities.

The interpretations of gender mainstreaming policy are examined in relation to equality work practices and experiences in reformed Finnish universities. The research theme combines two transnational policy effects: the gender mainstreaming principle and the dominance of international recommendations and models in the Finnish university system. The theoretical framework consists of conceptual, practical, and ethical perspectives, from which the relationship between the transnational equality agenda and local implementation is analysed. The research problem is how transnational gender mainstreaming policy is interpreted in the Finnish university context, what problems occur in its local implementation, and how the interpretations of equality programs on equality correspond to the experiences of university staff members.

The dissertation consists of four empirical sub-studies and an introductory and summary section that opens the theoretical and methodological framework. The summary also includes a comprehensive literature review that backgrounds the re- search questions and maps out previous research on gender mainstreaming. The results of the sub-studies have been published in four articles in peer-reviewed journals in the field of education and social studies. The research questions on the local implementation of equality policy are answered with empirical data collected from the Finnish university context, consisting of documents and key actor interviews.

Based on the results, I present three perspectives on why current equality pro- grams fail to improve gender equality in universities. First, despite the gender mainstreaming principle, equality is no longer at the heart of higher education policy de- bate. In higher education policy guidelines, equality rarely appears and only when it is aimed at improving competitiveness, productivity, and quality. In the instrumental justifications, gender equality easily becomes an isolated statement. With transnational influences, gender equality also takes on a more individualised interpretation, which is somewhat different from the traditional Nordic understanding of structural social justice. Interpretation differences also arise from the concept of <i>‘gender’</i>. Despite the social dimension implied by the concept, the indicators only provide information on comparisons between biological sex groups. In addition, the gender perspective is often associated with women.

Second, the problems of equality work in universities are practical. Equality actors consider information, resources, and mandates inadequate. Measures are seen as ad- ministrative formalities, ordinary staff members are not sufficiently familiar with equality planning, and the diverse participation and hearing of experiences of the university community are hardly supported. Practices for implementing equality policies are integrative rather than transforming, and formal obligations are embedded in administrative processes and tools. The equality experts are human resource man- agers, and the representation of academic staff through organized trade unions has been dismantled. With the university reform, equality work has become increasingly strategic, reinforced by gender mainstreaming policy. However, equality work also includes initiatives and actions aimed at change, which require the participation and hearing of experiences of different groups.

Third, gender mainstreaming policy implemented in universities does not delve deeply enough into the university environment. The goals defined from above, with their measures and indicators, do not fully correspond to the experiences of those working in universities. In addition, there are differences between fields and staff groups. For example, taking family leave is a risk, especially at the beginning of a career and for those in temporary employment, and this increasingly also applies to men. On the other hand, the criteria for rewarding and meriting are partly perceived as unfair, as they emphasize productive publishing activity and seeking external funding more than teaching and work done for the community. Care, for both academic community and private family, is often economically and professionally disadvantageous. Based on experiences, questions of structural redistribution and recognition are intertwined in universities, and the work and attributes coded as feminine, in particular, are perceived to be less valued.

The study shows that there are conceptual, practical, and ethical interpretation differences and challenges in implementing gender mainstreaming in the university context. The equality agenda does not pay enough attention to current problem areas in academic work or strive to correct practices, mechanisms, and criteria that put men and women, as well as male- and female-dominated fields and tasks, in an unequal position. In the future, it would be important to focus on how the differential funding of different fields and changes in merit criteria affect gender equality. As long as research fields and topics, division of work, and the effects of parental responsibilities are gendered, equality is a relevant issue in university decision-making. In reform processes, it would be crucial to study the impacts of changes, as they can have far-reaching consequences for gender equality, one way or another.