Discursive Construction of Conditional Cash Transfers : Analysis of a Global Policy Model

Abstract

1990-luvun puolivälistä lähtien noin kolmasosa maailman maista on ottanut käyttöön ehdollisen käteisavun -ohjelman (conditional cash transfer – CCT). Näissä ohjelmissa etuudet ovat tiukasti kohdennettu köyhille kotitalouksille. Säännöllinen rahallinen etuus edellyttää sen saajalta tietynlaista käyttäytymistä (esim. lasten terveystarkastuksia ja koulunkäyntiä), mikä ajatellaan investoinniksi inhimilliseen pääomaan. Tätä kirjoitettaessa CCT-politiikkamalli on yksi laajimmin käytetyistä köyhyydentorjunnan työkaluista maailmassa. Suurin osa niistä on otettu käyttöön globaalissa etelässä. Kiinnostavaa on, että näitä ohjelmia ovat omaksuneet hallitukset vasemmalta oikealle ja sosioekonomisesti vaihtelevissa maissa. CCT-ohjelmia on myös kritisoitu, ja samalla on kiinnitetty huomiota siihen, että ilman ehtoja toimivilla käteisavustuksilla on mahdollista saavuttaa samat positiiviset vaikutukset.

CCT-mallin globaali suosio herättää seuraavan kysymyksen: <i>Mitkä ominaisuudet ovat mahdollistaneet CCT-mallin maailmanlaajuisen leviämisen?</i>

Tämän väitöskirja sijoittuu CCT-mallin leviämistä käsittelevään tutkimusperinteeseen. Aikaisempi tutkimus on tarkastellut CCT-ohjelmien käyttöönottoon liittyviä kotimaisia ja kansainvälisiä tekijöitä eri maissa. Tutkijat ovat analysoineet CCT-mallin omaksuneiden maiden ominaisuuksia sekä tutkineet paikallisia ja globaaleja politiikkatoimijoita. Sen sijaan vähemmälle huomiolle on jäänyt, miksi juuri tämä politiikkamalli on omaksuttu niin laajasti hyvin heterogeenisten maiden ja ideologisesti eroavien hallitusten toimesta. CCT-mallin syntymistä ja leviämistä koskevassa tutkimuksessa on puutteita, joihin tämä tutkimus vastaa kahdella tavalla.

Ensiksi, niin akateeminen kirjallisuus, kansainvälisten organisaatioiden raportit kuin myös yleisluontoiset esitykset aiheesta ovat tarkastelleet ehdollisen käteisavun ohjelmia yleensä ilmiönä, joka sai alkunsa joko Meksikosta tai Brasiliasta, ja levisi sieltä ensin Latinalaiseen Amerikkaan ja myöhemmin muualle maailmaan. Maailmanpankin on usein katsottu olleen keskeinen toimija ehdollisten käteisavustusten tukemisessa. Tämän roolin Maailmanpankin on katsottu ottaneen sen jälkeen, kun Meksikon ja Brasilian ohjelmat oli käynnistetty ja ryhtyneen sitten esittelemään näitä ohjelmia raporteissaan sekä tukemaan ehdollisten käteisavustusten käyttöönottoa taloudellisesti ja teknistä apua tarjoten. Maailmanpankin (ja Latinalaisen Amerikan kehityspankin) rooli ehdollisten käteisapuohjelmien luomisessa – erityisesti ennen Meksikon ja Brasilian ohjelmien perustamista – on kuitenkin jäänyt vähälle huomiolle.

Toiseksi, ehdollisen käteisavun ohjelmia ovat ottaneet käyttöön hallitukset vasemmalta oikealle. Mallilla on laaja suosio poliitikkojen ja politiikkatoimijoiden keskuudessa. Myös näiden toimijoiden tarkastelu edellyttää uudenlaista lähestymistapaa. Olen asettanut väitöskirjalle kaksi tutkimustavoitetta. Ensimmäisenä tavoitteena on tutkia kansainvälisten organisaatioiden toimia CCT- mallin luomisessa ja sen levittämisessä. Toinen tavoite on tutkia CCT:n laajaa vetovoimaa poliittisten päätöksentekijöiden parissa.

Tutkimuksen toteuttaminen perustuu konstruktionistiseen lukutapaan, jotta voidaan ymmärtää, millaisissa olosuhteissa kyseisen politiikkamallin leviäminen on tapahtunut. Lähestyn CCT-mallin leviämistä laadullisen analyysin kautta, keskittyen mallin ominaisuuksiin ja luomiseen. Käsittelen globaaleja politiikkamalleja konstruoituina ”sapluunoina”, jotka koostuvat tietyistä ydinosista, ja kiinnitän huomion ylikansallisiin toimijoihin ja hallintaan yli kansallisvaltioiden rajojen. Olen kiinnostunut globaalista hallinnasta tiedontuotannon, tiedonvälityksen ja hyödyntämisen näkökulmasta, ja käytän episteemisen hallinnan viitekehystä ohjaamaan analyyttisia valintoja väitöskirjan artikkeleissa.

Väitöskirja koostuu kolmesta artikkelista ja johdannosta. Ensimmäisessä tarkastelin, miten Meksikon PROGRESA-ohjelmasta luotiin innovatiivinen edelläkävijä-CCT ja millaisia seurauksia tällä oli yleiselle käsitykselle näistä ohjelmista. Toisessa artikkelissa käsittelen kansainvälisten organisaatioiden roolia globaalin CCT-politiikkamallin diskursiivisessa rakentamisessa sekä CCT-narratiivin muodostamisessa ja ylläpitämisessä. Kolmannessa artikkelissa tutkin, miten CCT-mallit vetoavat poliittisiin päätöksentekijöihin analysoimalla, miten malli omaksuttiin ideologisesti vastakkaisten koalitioiden toimesta Chilessä.

Artikkeleiden analyysiin perustuen tutkimukseni tärkeimmät tulokset ovat: (1) Maailmanpankki, Inter-American Development Bank ja International Food Policy Research Institute (IFPRI) olivat keskeisessä asemassa CCT-politiikkamallin diskursiivisessa rakentamisessa ja CCT-narratiivin luomisessa. Esitän, että CCT-mallin leviämisessä moniin maihin on ollut olennaista, että mallin katsottiin saaneen alkunsa legitiimeiksi koetuista maista. Väitän, että Maailmanpankki toimi CCT-politiikkakäsikirjoituksen (policy script) haamukirjoittajana, häivyttäen näin oman keskeisen roolinsa CCT-politiikkamallin luomisessa. Näin CCT-malli nähtiin uutena ja innovatiivisena mallina, joka on luotu Latinalaisen Amerikan johtavissa maissa sen sijaan, että sen olisi katsottu olevan lähtöisin Maailmanpankilta, joka oli menettänyt legitiimiyttään alueella erittäin epäsuositun rakennesopeutuksen aikana 1980-luvulla. 2. Yllä esitetyn politiikkamallin rakentamisen seurauksena syntyi diskursiivisesti muovautuva (discursively malleable) politiikkamalli, johon voitiin liittää hyvin monenlaisia merkityksiä ja jota voitiin tukea ja perustella erilaisista poliittisista näkökulmista lähtien. 3. Kolmen artikkelin synteesinä esitän, että politiikkamallin maailmanlaajuisen leviämisen kannalta mallin on oltava symbolisesti elinkelpoinen (symbolically viable).

Yhteenvetona väitöskirja osoittaa, ettei politiikkamalleja tulisi tarkastella vain strategisina interventioina, joilla pyritään ongelmien ratkaisemiseen, eikä niiden leviämistä tule tarkastella vain niiden tehokkuuden perusteella. Kun huomio kiinnitetään mallin kvalitatiivisiin ominaisuuksiin, voidaan päätyä siihen, että globaalit politiikkamallit ovat myös symbolisia entiteettejä, joilla on monia mahdollisia piirteitä ja ominaisuuksia. CCT-mallin tapauksessa tämä näkyy - kuten kolmessa artikkelissa on osoitettu - siinä, miten CCT-politiikkamalli on diskursiivisesti konstruoitu kansainvälisten organisaatioiden toimesta ja siinä, miten se kykenee välittämään erilaisia merkityksiä ja edustamaan erilaisia tavoitteita ja ihanteita eri poliittisille toimijoille. Ehdollisen käteisavun ohjelmien tapaustutkimuksen avulla väitöskirjani valaisee sitä, miten globaalit politiikkamallit kehittyvät ja millaiset ominaisuudet mahdollistavat niiden leviämisen ja omaksumisen erilaisissa yhteyksissä.

Since the mid-1990s, roughly one-third of the world’s countries have implemented social assistance programmes known as <i>conditional cash transfers</i> (CCTs). These programmes aim to mitigate poverty through strictly targeted cash transfers and conditions designed to promote human capital accumulation among those living in poverty. By now, the CCT model has been established as one of the most well-known and widespread policies worldwide, with the majority of them implemented as developmental social policy programmes in the Global South. Notably, CCTs have been adopted by governments across the ideological spectrum. However, CCTs were not universally embraced and were met with a considerable amount of controversy and criticism as well as with observations that simply giving money to the poor has the same positive effects.

Against this background, the extensive global proliferation of CCTs has been remarkable and begs the following question: <i>Which qualities have enabled the global proliferation of CCTs?</i>

The aim of this dissertation is to contribute to the scholarship on the global proliferation of CCTs, which has commendably explored the domestic and international determinants that have led to and facilitated the adoption of CCTs in different countries. This scholarship has examined the qualities of the adopting countries and actors involved in diffusion of these programmes. The main motivation for my study is that more research is needed on why this particular policy model has been able to proliferate so broadly to a very heterogeneous group of countries and political settings. From this perspective, two important elements in the emergence and proliferation of the CCT model call for new research.

First, the story repeated in previous studies and reports by international organisations (IOs) begins with the notion that the CCT was created more or less concurrently in Mexico and Brazil, from where diffusion to other countries began. While scholarly research has diversified from early overviews, an overwhelming majority of studies have continued to reproduce the narrative that Mexico and Brazil created the CCT model, which then caught the attention of IOs because of the positive results drawn from early programme evaluations. Accordingly, the CCT case continues to be used as an example of how IOs pick up locally rooted policy models from innovative Southern countries and then engage in facilitating and promoting them. Existing research has paid little attention to IOs’ involvement with the CCT model prior to the implementation of Mexico’s and Brazil’s national programmes.

Second, as CCTs have been implemented by an ideologically heterogeneous group of governments in numerous countries, there are policy elements that obviously appeal to a diverse group of policymakers on a wide scale or, at the very minimum, make it acceptable to them. Conditional cash transfers and their diffusion have been studied extensively, yet little attention has been paid to political decision makers’ views on CCTs. Considering these shortcomings in the study of CCTs, the dissertation has two research objectives: <i>The first</i> is to explore the roles of IOs in constructing the CCT model and advancing its proliferation. <i>The second</i> objective is to examine the extensive appeal of CCTs to policymakers.

In this dissertation I argue that a constructionist reading of the phenomenon is needed to make a reasoned interpretation of the conditions under which the diffusion of this policy model has taken place. I approach the proliferation of CCTs through a qualitative analysis that focuses on the characteristics and creation of the global CCT policy model. I conceive of global policy models as <i>constructed policy templates carrying certain core features</i> and draw attention to the involvement of transnational actors and governance beyond the borders of nation-states.

I am interested in global governance through knowledge production, as well as dissemination and usage of knowledge, and therefore I apply epistemic governance as a frame of mind that informs the analytical choices made in the articles of the dissertation.

This dissertation consists of three articles and an introduction. In the first article, I examined how the Mexican programme PROGRESA was constructed as the innovative pioneer CCT and the consequences this had for the general perception of CCTs. Article II explored the roles of the World Bank, the Inter-American Development Bank and the International Food Policy Research Institute in discursively constructing the global CCT policy model and in crafting and upholding the CCT narrative. In Article III, I studied how CCTs appeal to a wide range of policymakers by exploring how the model was embraced by ideologically opposing coalitions in Chile.

Based on the results of the three articles, I present three arguments in this dissertation: 1. International organisations, including the WB, the IADB and the International Food Policy Research Institute (IFPRI), played central roles in the discursive construction of the CCT policy model and in crafting the CCT narrative. I argue that in the widespread proliferation of CCTs, it is important that the model was considered to originate from locations perceived as legitimate. I make the claim that the WB resorted to <i>ghostwriting the CCT policy script</i>, thereby expurgating its own central role in bringing forth the CCT policy model. In essence, the CCT model was strategically constructed as a novel and innovative policy in the leading countries of Latin America instead of the WB, which had largely exhausted its good standing in the region during the highly unpopular structural adjustment era of the 1980s. 2. The construction described above also resulted in a <i>discursively malleable</i> policy template, which could be charged with many kinds of meanings and understood and justified from different political perspectives. 3. As a synthesis of the three articles, I argue that for a policy model to proliferate globally, it needs to be <i>symbolically viable</i>.

In sum, the dissertation shows that policies should not be understood simply as strategic interventions to resolve or assist in resolving problems and that the proliferation of policies cannot be understood simply in terms of their efficiency in doing so. This dissertation shows that global policy models are also <i>symbolic</i> entities with contingent attributes and qualities. In the case of CCTs, this is evident—as shown in the three articles—in the way that the CCT policy model has been discursively constructed by IOs and in its capacity to convey different meanings and represent different objectives and ideals to different policy actors. Through the case of CCTs, this dissertation contributes to shedding light on how global policy models are developed and which qualities global policy models exhibit that enable them to proliferate and be adopted in different contexts.