Varautumisesta realiteetiksi : Analyysi rajavartiolain ja valmiuslain soveltamisesta välineellistettyyn maahantuloon vastaamiseksi

Abstract

Suomen turvallisuusympäristössä tapahtunut muutos on nostanut esiin uudentyyppisiin uhkakuviin varautumisen. Keskeisenä modernina turvallisuusuhkana nähdään hybridivaikuttaminen, joka on toiseen valtioon kohdistettu painostamispyrkimys. Siinä sekoittuvat poliittiset, sotilaalliset, diplomaattiset, taloudelliset ja teknologiset keinot, mikä tekee ilmiöstä vaikeasti tunnistettavan ja reagoitavan. Erityisenä vaikuttamisen muotona on tunnistettu muuttoliikkeen välineellistäminen, jolla tarkoitetaan kolmansien valtioiden kansalaisten aktiivista ohjaamista Schengen-alueen ulkorajalle tarkoituksena kohdevaltion painostaminen tai horjuttaminen. Kyse on laittomasta maahantulosta ja siten erityisesti rajaturvallisuudesta. Tunnistettu tarve varautua tähän ilmiöön aikaansai rajaturvallisuuden ylläpitämistä säätävän rajavartiolain päivittämisen vuonna 2022, mutta sen lisäksi hybridiuhkien tunnistamattomuus lainsäädännössä motivoi myös valmiuslain ajantasaistamiseen. Samaan aikaan rajavartiolain kanssa valmiuslain 3 §:n poikkeusoloperusteisiin lisättiin uusi kuudes kohta, joka määrittää perusteet hybridiuhkaperusteisille poikkeusoloille. Rajavartiolaissa uudistukset kohdistuivat erityisesti lain 16 §:ään rajanylityspaikkojen väliaikaisesta sulkemisesta, rajanylitysliikenteen rajoittamisesta ja kansainvälisen suojelun eli turvapaikan hakemisen keskittämisestä. Päivitetty pykälä koki todellisen testin marraskuussa 2023, kun Suomen itärajalla kiihtyi Venäjän edistämä laittoman maahantulon ilmiö.

Tämän lainopillisen tutkielman päämääränä on analysoida rajavartio- ja valmiuslakien soveltamista maahantuloa hyväksikäyttävässä hybridivaikuttamisen tilanteessa. Tutkimuskysymyksenä on, miten lainsäädännölliset ja ilmiökohtaiset lähtökohdat muovaavat rajavartio- ja valmiuslakien toimivaltuuksien käyttöönottoa maahantuloa hyväksikäyttävässä hybridivaikuttamisen tilanteessa. Analyysia ohjaa erityisesti välineellistetty maahantulo sen piirteiden ja tilanteen kehittymisen näkökulmista sekä valtuuksiin sisältyvä välttämättömyysperiaate. Tarkoituksena ei ole syvällisesti tarkastella esimerkiksi valmiuslain 4 §:ssä ilmaistuja käyttöperiaatteita vaan esittää edellytyksiä valittujen toimivaltuuksien käyttöönottoon. Lisäksi yleisellä tasolla arvioidaan toimivaltuuksien tarkoituksenmukaisuutta välineellistettyyn maahantuloon vastaamisessa. Tutkielman tarkastelupinta on teoreettinen, mutta toisaalta marraskuussa 2023 konkretisoitunut välineellistetty maahantulo tuo tutkielmaan konkretiaa. Tämän vuoksi toisena tutkimuskysymyksenä tarkastellaan, kuinka oikeudelliset näkemykset vertautuvat marraskuussa 2023 Suomen itärajan häiriötilanteessa tehtyihin päätöksiin ja niiden perusteluihin.

Tutkielmassa tehdyistä havainnoista piirtyy käsitys olosuhteiden ja lainsäädännöstä tulevien lähtökohtien ehdottomasta sidoksesta. Lainsäädännöllisesti selkein lähtökohta on välttämättömyysperiaate, jonka lisäksi merkitystä on säännöksiin sisäänrakennetuilla tilannekohtaisilla tarkoituksilla. Hallitseva edellytys on rajaturvallisuuden ylläpitäminen, jonka lisäksi syinä esitetään muun muassa yleinen järjestys ja kansallinen turvallisuus. Ensisijaisesti toimivaltuuksien käyttö on välineellistetyssä maahantulossa riippuvaista olosuhdesidonnaisesta tulkinnasta, jossa otetaan lainsäädännöllisten lähtökohtien valossa huomioon maahantulon voimakkuus, tilanteen kokonaiskehitys, rajanylityksen tapa sekä sen kohdentuminen rajanylityspaikkojen ja maastorajojen välillä. Hybridivaikuttamisesta johtuen toimenpiteiden valinnassa painottuu aina jossain määrin myös niiden tehokkuus. Lainopillisten ja reaalisten argumenttien välillä pääasiallinen eroavaisuus liittyy rajavartiolain 16 §:n soveltamiseen koko itärajan sulkemiseksi. Lainvalmisteluaineistossa tämä tulkinta sijoitetaan osaksi vähintään häiriötilanteen ja poikkeusolojen välimaastoa, ellei jälkimmäiseen yksinomaisesti. Sen sijaan marraskuun 2023 päätökset osoittavat tulkinnan toiseksi, kun kahden ensiksi tehdyn päätöksen tehottomuus ajoi kaikkien itärajan rajanylityspisteiden sulkemiseen. Yhteenvetona voidaan siten todeta, että turvallisuusympäristön perustavanlaatuinen muutos on yhdessä vaikeasti määriteltävien hybridiuhkien kanssa korostanut adaptiivisia säännöksiä. Tässä kontekstissa varautumiseen ja reagointiin tarkoitettujen toimivaltuuksien käyttöperusteet näyttäisivät jossain määrin myöntyvän turvallisuuskehikon ehtoihin.