Hyvinvointialueen omistajaohjaus : tapaus Pirkanmaan hyvinvointialue

Abstract

Julkiset palvelut ovat viime vuosikymmenten aikana muuttuneet puhtaasti virkaorganisaatioiden tuottamasta kokonaisuudesta yhdistelmäksi omaa, yhtiöitettyä ja sopimuksenvaraista palveluntuotantoa. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan sitä, miten hyvinvointialue duaalijohdettuna sekä taloudellisesti ja lainsäädännöllisesti toimialaltaan rajattuna itsehallinnon tasona toimii omistajaohjaajana. Hyvinvointialueiden omistamat yhtiöt eivät yleensä ole suoraan esimerkiksi aluevaltuuston hallinnassa, ja omistajaohjaus muodostaakin mielenkiintoisen tutkimuskohteen niin johtamisen kuin demokratian näkökulmasta.

Hyvinvointialueilla ei ole samassa laajuudessa yleistä toimialaa kuin kunnilla, ja niihin kohdistuu merkittävästi valtionohjausta. Hyvinvointialueen johtaminen noudattaa kunnista tuttua duaalijohtamisen periaatetta, eli johtamisvastuu jakautuu viranhaltijoiden ja poliitikkojen välille. Politiikan ja hallinnon välinen rajanveto ei kuitenkaan ole yksiselitteistä, vaan sosiaalinen konstruktio. Näiden kahden ryhmän välillä on erilaisia mahdollisia vuorovaikutussuhteita, joista yksi on täydentävä johtaminen.

Omistajaohjaus tarkoittaa toimia, joilla omistaja ohjaa yhtiön, sen johdon ja hallituksen toimintaa. Osakeyhtiöissä omistajan aseman määrittelee osakeyhtiölaki, mutta kuntien ja hyvinvointialueiden omistamissa yhtiöissä on huomioitava myös julkisen omistajan arvopohja. Valtaosa kuntien ja hyvinvointialueiden omistamista yhtiöistä on myös inhouse-yhtiöitä, eli hankintalain mukaisia sidosyksikköjä, joita koskevat omat vaatimuksensa omistajan vaikutusvallasta.

Tutkimus toteutettiin laadullisena yksittäistapaustutkimuksena, ja tarkastelun kohteena oli Pirkanmaan hyvinvointialue, jolla on runsaasti erilaisia yhtiöomistuksia. Tutkimusaineistona oli hyvinvointialueen julkisia asiakirjoja sekä 11 puolistrukturoitua teemahaastattelua, joissa haastateltiin hyvinvointialueen omistajaohjauksesta vastaavia viranhaltijoita, yhtiöiden toimitusjohtajia sekä konserni- ja toimitilajaoston jäseniä. Aineisto analysoitiin teoriaohjaavalla sisällönanalyysilla.

Tutkimuksessa havaittiin, että hyvinvointialueen omistajaohjaus hyödyntää pääosin kuntayhtiöille tyypillisiä ohjauskeinoja. Omistajaohjaus on erityisesti viranhaltijoiden vastuulla, ja viranhaltijat toimivat ajoittain myös asioissa, jotka voidaan käsittää poliitikoille kuuluviksi. Omistajaohjausta voidaankin luonnehtia epätäydelliseksi täydentäväksi johtamiseksi. Rajallinen itsehallinnollinen asema ei juurikaan näy omistajaohjauksessa. Jatkossa voitaisiin tutkia esimerkiksi johtamisen toimintatapojen muotoutumista hyvinvointialueorganisaatiossa sekä kuntayhtiöiden hallitusten jäsenten roolia yhtiön ja omistajien etujen edistäjinä. Julkisen ja yksityisen sekä politiikan ja hallinnon ulottuvuuksien molempien päiden erityispiirteitä on syytä ymmärtää, jotta julkisyhteisöt voivat toimia tehokkaasti, tasapuolisesti ja läpinäkyvästi.