Koulukuraattorin kelpoisuuden määrittelyä hallinnollisissa asiakirjoissa ja lainsäädännössä 1960-luvulta oppilas- ja opiskelijahuoltolain muutokseen vuonna 2021

Abstract

Tutkimuksessa tarkastellaan koulukuraattorin eli koulun sosiaalityöntekijän kelpoisuuden määrittelyä yli 50 vuoden ajan 1960-luvulta vuoteen 2021. Koulukuraattoritoiminnan kehittäminen liittyy 1970-luvulla toteutettuun peruskoulu-uudistukseen. Oppilashuoltokomitea määritteli vuonna 1973 koulukuraattorin erityisesti ennalta ehkäisevän toiminnan aktivoijaksi ja suorittajaksi sekä sosiaaliturvan ja sosiaalityön asiantuntijaksi koulussa. Toiminta lakisääteistettiin lastensuojelulakiin ja -asetukseen vuonna 1990 ja samalla koulukuraattorin kelpoisuus säädettiin sosiaalityöntekijän kelpoisuudeksi. Tutkimuksen lähtökohta perustuu ensiksi koulukuraattorityössä tehtyyn havaintoon, että 2000-luvulla koulukuraattorina työskenneltiin erilaisilla koulutustaustoilla kelpoisuuden lakisääteisyydestä huolimatta. Toiseksi koulukuraattorin kelpoisuus jätettiin pois vuonna 2005 säädetystä sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksia koskevasta laista (272/2005).

Tutkimuksen tavoitteena on selvittää, miten koulukuraattorin kelpoisuutta on määritelty ja perusteltu hallinnollisissa asiakirjoissa ja lainsäädännössä 1960-luvun lopulta vuoteen 2021. Tarkastelun kohteena on ajanjakson keskeiset lainsäädännölliset uudistamiskohdat: 1) kelpoisuuden säätäminen 1960-luvun lopulta sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain (272/2005) säätämiseen saakka vuonna 2005, 2) Oppilashuoltoon liittyvän lainsäädännön uudistamistyöryhmän (STM 2006:33) esitys vuonna 2006, 3) oppilas- ja opiskelijahuoltolain (1287/2013) valmisteluprosessi vuosina 2009–2013 ja 4) kuraattorin kelpoisuuden muutokset vuosina 2015, 2016 ja 2021. Jokaisen kohdalla tutkitaan, miten koulukuraattorin kelpoisuus määriteltiin ja miten ehdotuksia kelpoisuudesta perusteltiin. Tutkimus on professiotutkimusta, jossa koulukuraattorilta vaadittavaa osaamista tarkastellaan lakisääteisten kelpoisuusvaatimusten kautta. Kyseessä on kuvaileva laadullinen tutkimus, jonka dokumenttiaineisto koostuu komiteanmietinnöistä, toimikuntien ja työryhmien muistiosta, lainvalmistelun asiakirjoista, asiantuntijalausunnoista sekä lainsäädännöstä. Analyysimenetelminä käytetään aineistolähtöistä sisällönanalyysia ja temaattista analyysia. Tätä aihetta ei ole aiemmin tutkittu.

Tulokset osoittavat, että koulukuraattorin kelpoisuuden määrittely on osoittautunut usein kiistelyn kohteeksi. Kelpoisuus palautettiin lainsäädäntöön vuonna 2013 oppilas- ja opiskelijahuoltolaissa (1287/2013). Opiskeluhuollon kuraattorin kelpoisuudeksi säädettiin vähintään sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksia koskevan lain 6 §:n sosiaaliohjaaja ja vastaavan kuraattorin kelpoisuudeksi kyseisen lain 3 §:n sosiaalityöntekijä. Vastaavan kuraattorin kelpoisuus on säilynyt sosiaalityöntekijänä, mutta kuraattorin kelpoisuutta on muutettu vuosina 2015, 2016 ja 2021 siten, että sosionomin lisäksi kelpoisuuden voi saada jollain muullakin soveltuvalla tutkinnolla. Muuttamista on usein perusteltu sosiaalityöntekijöiden työvoimapulalla. Tavoite täsmällisesti säädetystä kuraattorin kelpoisuudesta ei toteutunut vuonna 2021 asiantuntijatahojen ja poliittisten päättäjien erilaisten näkemysten vuoksi työssä tarvittavasta koulutuksesta ja osaamisesta. Toisaalta korostetaan sosiaalityön ja sosiaaliohjauksen osaamista, toisaalta niitä kyseenalaistetaan ja esitetään myös jonkin muun soveltuvan tutkinnon tuottaman osaamisen riittävän. Sosiaalihuollon ammattihenkilölain (817/2015) sivuuttamisen vuoksi lasten ja nuorten perusoikeus laillistettujen sosiaalihuollon ammattihenkilöiden palveluihin ei kaikilta osin toteudu kuraattorin kelpoisuuden määrittelyssä vuonna 2021. Kuraattorin kelpoisuusvaatimukset asettavat lapset ja nuoret eriarvoiseen asemaan yhdenvertaisten palvelujen saamisessa, kun osa heistä on sosiaalihuollon laillistettujen kuraattorien ja osa ei-laillistettujen kuraattorien palvelujen piirissä. Johtopäätöksenä voi todeta, että kaikkien lasten ja nuorten kohdalla pitäisi toteutua perusoikeus saada sosiaalihuollon laillistetun kuraattorin (sosiaalityöntekijä tai sosionomi) ja laillistetun vastaavan kuraattorin (sosiaalityöntekijä) palveluja oikeusturvan, asiakasturvallisuuden, palvelujen laadun ja yhdenvertaisuuden vuoksi.

This research examines the definition of the qualifications of school social workers for more than 50 years from the 1960s to 2021. The development of school social work activity relates to the educational reform implemented in the 1970s. In 1973, The Pupil Welfare Committee defined the school social worker specifically as an activator and implementer of preventive activity as well as the expert of social security and social work at school. The activity was regulated in the Child Welfare Act in 1990, and at the same time, the qualifications of a school social worker were regulated to be the qualifications of a social worker. The starting point of the research is firstly based on an observation made in the work of a school social worker that in the 2000s, people worked as school social workers with different educational backgrounds, despite of the legality of qualifications. Secondly, the qualifications of a school social worker were omitted from the 2005 Act on Qualification Requirements for Social Welfare Professionals (272/2005).

The aim of the research is to examine how the qualifications of a school social worker have been defined and justified in administrative documents and legislation from the end of 1960s to 2021. The subjects of examination are the key legislative reform points of this period: 1) the legislation of the qualifications from the end of 1960s until the legislation of the Act on Qualification Requirements for Social Welfare Professionals (272/2005) in 2005, 2) The proposal of the working group preparing a reform of the pupil welfare legislation (STM 2006:33) in 2006, 3) the preparation process of the Pupil and Student Welfare Act (1287/2013) in the years 2009–2013 and 4) the changes in the qualifications of school social workers in the years 2015, 2016 and 2021. Each case is examined to determine how the qualifications of school social workers were defined and how the proposals for qualifications were justified. The research is based on study of professions, where the know-how required from the school social worker is examined through legal qualification requirements. This is a descriptive qualitative research, where the document material consists of committee reports, memos of commissions and working groups, legislative documents, expert reports as well as legislation. Data-driven content analysis and thematic analysis are used as analysis methods. This topic has not been researched before.

The results show that the definition of the qualifications of a school social worker has often proven to be a point of contention. Qualifications were reinstated into legislation in 2013 in the Pupil and Student Welfare Act (1287/2013). The qualifications of a school social worker in pupil welfare were regulated as at least a Bachelor of Social Services referred to in Section 6 of the Act on Qualification Requirements for Social Welfare Professionals and the qualifications of a school social worker in charge as a social worker referred to in Section 3 of the same act. The qualifications of a school social worker in charge have remained as a social worker, but the qualifications of a Bachelor of Social Services have been changed in the years 2015, 2016 and 2021 so that in addition to a Bachelor of Social Services, the qualifications can also be obtained by another applicable degree. This change has often been explained by the labour shortage of social workers. The goal of explicitly legislated qualifications of a school social worker was not fulfilled in 2021 due to the different views of expert actors and policy makers about the required education and know-how in the work. On one hand, the know-how of social work and social counselling is highlighted, but on the other hand, they are questioned and the know-how produced by another applicable degree is proposed to be sufficient. Due to disregarding the Social Welfare Professional Act (817/2015), the basic right of children and young people to the services of licensed social welfare professionals is not fulfilled in all respects in the definition of the qualifications in 2021. The qualification requirements of school social workers put children and young people in an unequal position in receiving equal services because some of them are using the services of licensed school social workers and some of them are using the services of non-licensed school social workers. As a conclusion, it can be said that all children and young people should have the basic right to receive services from a licensed social worker or a licensed Bachelor of Social Services and a licensed school social worker in charge (social worker) from social welfare in the name of legal protection, patient safety and the quality and equality of services.