Viivytyksetön käsittely hallinnon ensiasteen oikaisuvaatimusmenettelyssä
Varpaluoma, Juulia (2023)
2023
Hallintotieteiden maisteriohjelma - Master's Programme in Administrative Studies
Johtamisen ja talouden tiedekunta - Faculty of Management and Business
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2023-05-22
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/URN:NBN:fi:tuni-202304264611
https://urn.fi/URN:NBN:fi:tuni-202304264611
Tiivistelmä
Ensiasteen hallinnollisessa muutoksenhaussa käsiteltävien päätöksien määrä on useita satoja tuhansia vuosittain. Ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisuista on toistuvasti noussut esiin viivästymiseen liittyvät ongelmat oikaisuvaatimusten käsittelyajoissa. Viivästymisessä on kyse merkittävästä oikeusturvaongelmasta. Haastavaa tulkinnanvaraisuutta liittyy myös oikaisuvaatimusjärjestelmää ohjaavaan lainsäädäntöön, sillä sen on katsottu sijoittuvan hallintomenettelyn ja hallintolainkäytön rajapinnalle. Järjestelmä luotiin alkuperäisesti purkamaan tuomioistuimien asiaruuhkaa massahallintoasioiden ratkaisijana. Nykypäivänä kuitenkin vastuu virheellisten päätösten ratkaisemisesta on jakaantunut yhä tasaisemmin tuomioistuinten ja oikaisuvaatimusjärjestelmän kesken. Samanaikaisesti myös ensiasteen hallinnollisessa muutoksenhaussa ratkaistavien asioiden luonne on muuttunut yksinkertaisista virheistä yhä enemmän tulkinnanvaraisuutta sisältäviin oikeusriitojen pariin.
Tutkimuksessa on selvitetty kansallisen hallinto-oikeudellisen oikeussuojajärjestelmän preventiivisiä oikeusturvatakeita viivytyksettömän käsittelyn toteutumiselle oikaisuvaatimusmenettelyssä. Tutkimustehtävää on lähestytty avaamalla perustuslain 21 §:n, hyvän hallinnon ja oikeusturvan käsitteiden sisältöä. Tavoitteena on ollut selvittää oikaisuvaatimusjärjestelmän menettelyä ohjaavan hallintolain sisältöä ja peilata näiden oikeusturvatakeiden riittävyyttä ja tehokkuutta hallintoprosessilain säännöksiin, sekä tarkastella hallintoprosessilain normatiivisten vaikutusten lisäksi myös tosiasiallisia vaikutuksia, mitä nämä menettelyä ohjaavat lainsäädännön muutokset oikaisuvaatimusmenettelyssä tarkoittaisivat sekä yksilön näkökulmasta että toimintaa suorittavien viranomaisten kannalta.
Tutkimus on toteutettu lainopillisella metodilla. Tutkimuksessa on myös hyödynnetty oikeuspoliittista metodia, eli de lege ferenda -lähestymistapaa. Viivytyksetöntä käsittelyä turvaavan lainsäädännön muu-tostarpeita on pohdittu suhteessa nykylainsäädännön nojalla saatavaan oikeussuojaan, ja siihen voidaanko tämä nähdä riittävän tehokkaana. Näiden muutostarpeiden kartoittamisessa on myös huomioitu yhteiskunnallisesta kontekstista oikaisuvaatimusjärjestelmään kohdistuvat odotukset. Tutkielman aineisto perustuu voimassa olevaan lainsäädäntöön, oikeuskirjallisuuteen sekä lainvalmisteluaineistoon. Tutkimuksessa on myös hyödynnetty eurooppaoikeudellista näkökulmaa, sillä tehokkaan oikeussuojan elementtien näkökulmasta EU-oikeus on ollut keskeisenä suunnannäyttäjänä kansallisessa oikeussuojajärjestelmässä.
Tässä tutkimuksessa lähempään tarkasteluun on otettu hallintolain sääntelyn alaisena toimivat Kansaneläkelaitoksen oikaisuvaatimuskeskus ja verotuksen oikaisulautakunta. Empiirisenä aineistona tutkimuksessa on käytetty näiden muutoksenhakuelimien toimintaa koskevia ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisuja. Viivytyksettömän käsittelyn toteutuminen voidaan nähdä sitä tärkeämpänä – mitä merkityksellisemmästä oikeudesta yksilön näkökulmasta on kyse. Kansaneläkelaitoksen myöntämä toimeentulotuki on yksilön viimesijaisena toimeentulon lähteenä korostuneen merkittävässä asemassa. Myös verotukseen kohdistuvat oikaisuvaatimukset voivat koskettaa yksilön kannalta suurta osaa tämän varallisuudesta, joka voi heijastua yksilön selviytymiseen yhteiskunnassa.
Oikaisuvaatimusjärjestelmä on ollut pitkään mukana erilaisissa lainsäädännön kehittämishankkeissa ja sen käytettävyyttä oikeusturvakeinona on pyritty tehostamaan. Modernin hallinnon ja muuttuneen yhteiskunnallisen kehityksen seurauksena hallinnon asiakkaan oikeudet nähdään yhä vahvempina suhteessa tämän velvollisuuksiin. Tämä yhteiskunnallisessa kontekstissa tapahtunut arvomaailman muutos tulisi heijastua laajemmin osaksi oikaisuvaatimusjärjestelmää, sillä muutoksenhakuoikeuden on katsottu kohdistuvan yksilön oikeusturvan ytimeen. Hallinnon asiakkaan oikeus viivytyksettömän käsittelyn varmistamiseksi oikaisuvaatimusjärjestelmässä tulisi tulevaisuuden lainsäädännön kehitystyössä perustua rajallisten ja vaillinaisten oikeusturvakeinojen sijaan konkreettisiin lainsäädännöllisiin ohjeistuksiin oikaisuvaa-timuksia käsittelevien hallintoviranomaisten toiminnassa.
Tutkimuksessa on selvitetty kansallisen hallinto-oikeudellisen oikeussuojajärjestelmän preventiivisiä oikeusturvatakeita viivytyksettömän käsittelyn toteutumiselle oikaisuvaatimusmenettelyssä. Tutkimustehtävää on lähestytty avaamalla perustuslain 21 §:n, hyvän hallinnon ja oikeusturvan käsitteiden sisältöä. Tavoitteena on ollut selvittää oikaisuvaatimusjärjestelmän menettelyä ohjaavan hallintolain sisältöä ja peilata näiden oikeusturvatakeiden riittävyyttä ja tehokkuutta hallintoprosessilain säännöksiin, sekä tarkastella hallintoprosessilain normatiivisten vaikutusten lisäksi myös tosiasiallisia vaikutuksia, mitä nämä menettelyä ohjaavat lainsäädännön muutokset oikaisuvaatimusmenettelyssä tarkoittaisivat sekä yksilön näkökulmasta että toimintaa suorittavien viranomaisten kannalta.
Tutkimus on toteutettu lainopillisella metodilla. Tutkimuksessa on myös hyödynnetty oikeuspoliittista metodia, eli de lege ferenda -lähestymistapaa. Viivytyksetöntä käsittelyä turvaavan lainsäädännön muu-tostarpeita on pohdittu suhteessa nykylainsäädännön nojalla saatavaan oikeussuojaan, ja siihen voidaanko tämä nähdä riittävän tehokkaana. Näiden muutostarpeiden kartoittamisessa on myös huomioitu yhteiskunnallisesta kontekstista oikaisuvaatimusjärjestelmään kohdistuvat odotukset. Tutkielman aineisto perustuu voimassa olevaan lainsäädäntöön, oikeuskirjallisuuteen sekä lainvalmisteluaineistoon. Tutkimuksessa on myös hyödynnetty eurooppaoikeudellista näkökulmaa, sillä tehokkaan oikeussuojan elementtien näkökulmasta EU-oikeus on ollut keskeisenä suunnannäyttäjänä kansallisessa oikeussuojajärjestelmässä.
Tässä tutkimuksessa lähempään tarkasteluun on otettu hallintolain sääntelyn alaisena toimivat Kansaneläkelaitoksen oikaisuvaatimuskeskus ja verotuksen oikaisulautakunta. Empiirisenä aineistona tutkimuksessa on käytetty näiden muutoksenhakuelimien toimintaa koskevia ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisuja. Viivytyksettömän käsittelyn toteutuminen voidaan nähdä sitä tärkeämpänä – mitä merkityksellisemmästä oikeudesta yksilön näkökulmasta on kyse. Kansaneläkelaitoksen myöntämä toimeentulotuki on yksilön viimesijaisena toimeentulon lähteenä korostuneen merkittävässä asemassa. Myös verotukseen kohdistuvat oikaisuvaatimukset voivat koskettaa yksilön kannalta suurta osaa tämän varallisuudesta, joka voi heijastua yksilön selviytymiseen yhteiskunnassa.
Oikaisuvaatimusjärjestelmä on ollut pitkään mukana erilaisissa lainsäädännön kehittämishankkeissa ja sen käytettävyyttä oikeusturvakeinona on pyritty tehostamaan. Modernin hallinnon ja muuttuneen yhteiskunnallisen kehityksen seurauksena hallinnon asiakkaan oikeudet nähdään yhä vahvempina suhteessa tämän velvollisuuksiin. Tämä yhteiskunnallisessa kontekstissa tapahtunut arvomaailman muutos tulisi heijastua laajemmin osaksi oikaisuvaatimusjärjestelmää, sillä muutoksenhakuoikeuden on katsottu kohdistuvan yksilön oikeusturvan ytimeen. Hallinnon asiakkaan oikeus viivytyksettömän käsittelyn varmistamiseksi oikaisuvaatimusjärjestelmässä tulisi tulevaisuuden lainsäädännön kehitystyössä perustua rajallisten ja vaillinaisten oikeusturvakeinojen sijaan konkreettisiin lainsäädännöllisiin ohjeistuksiin oikaisuvaa-timuksia käsittelevien hallintoviranomaisten toiminnassa.