Julkinen valta ja virkavastuu museoiden kulttuuriympäristötehtävissä
Paavola, Tiina (2023)
2023
Hallintotieteiden maisteriohjelma - Master's Programme in Administrative Studies
Johtamisen ja talouden tiedekunta - Faculty of Management and Business
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2023-05-17
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/URN:NBN:fi:tuni-202304254399
https://urn.fi/URN:NBN:fi:tuni-202304254399
Tiivistelmä
Tutkielmassa selvitetään, mitä tarkoittaa alueellisten vastuumuseoiden kulttuuriympäristön asiantuntijatehtäviin sisältyvä julkinen valta ja virkavastuu. Alueelliset vastuumuseot ovat museolain (314/2019) mukaisia maakunnallisia kulttuuriperintötoimijoita, jotka osallistuvat alueensa rakennushistoriallisen ja arkeologisen kulttuuriperinnön suojeluun muun muassa antamalla lausuntoja ja osallistumalla viranomaisneuvotteluihin. Tutkielmassa analysoidaan, millaista on luonteeltaan museoiden kulttuuriympäristötehtävissä käyttämä julkinen valta ja millä oikeudellisilla käsitteillä tehtäviin tulisi viitata. Lisäksi käydään läpi virkavastuun toteuttamistavat, pohditaan virkavastuun riskipaikkoja kulttuuriympäristötehtävissä ja tuodaan esiin julkisten hallintotehtävien ulkoistamiseen liittyviä oikeudellisia reunaehtoja ja ongelmia. Pääasiallisena lähdeaineistona käytetään voimassaolevaa lainsäädäntöä ja lakien esitöitä. Tutkimusmetodina on lainoppi.
Tutkimustulosten mukaan kulttuuriympäristötehtävien kokonaisuus sisältää julkisia hallintotehtäviä eli viranomaistehtäviä, joissa käytetään julkista valtaa. Museot eivät kuitenkaan käytä tehtäviä hoitaessaan merkittävää julkista valtaa. Alueellista vastuumuseota ei voida nimittää viranomaiseksi, sillä museon ylläpitäjänä voi kunnan lisäksi olla yksityisoikeudellinen yhteisö, joka ei perustuslain (731/1999) mukaan voi toimia viranomaisena. Kulttuuriympäristötehtäviin kohdistuvan virkavastuun todettiin olevan monipolvisesti säännelty. Hallinnollinen virkavastuu on työnjohdollista ohjausta, joka koskee virkasuhteista henkilöstöä. Rikosoikeudellinen virkavastuu koskee kaikkia julkisen vallan käyttäjiä ja kulttuuriympäristötehtävissä riskipaikaksi tunnistettiin rikoslaissa (39/1889) ilmaistu julkisen vallan käytön valmistelu. Vahingonkorvauslaissa (412/1974) säädetty vahingonkorvausoikeudellinen vastuu kytkeytyy julkisen vallan käytön käsitteen tapauskohtaiseen tulkintaan, mistä syystä virkavastuun perustavia tehtäviä on vaikea etukäteen hahmottaa. Riskipaikoiksi todettiin neuvonta- ja tarkastustoiminta. Virkavastuu voi konkretisoitua myös julkisen vallan käyttäjän toimiessa hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti.
Julkisia hallintotehtäviä ulkoistettaessa oikeusturvaan todettiin muodostuvan katvealueita, jotka heikentävät kaikille perustuslaissa turvattuja hallinnollisia oikeuksia. Ongelmia löydettiin vahingonkorvausoikeudellisen vastuun kanavoitumisesta ja julkisuuslain soveltamisalasta. Rikosoikeudellisen soveltamisalan ulkopuolelle todettiin jäävän tehtävät, jotka eivät sisällä julkisen vallan käyttöä. Eräänä syynä oikeusturvaongelmiin todettiin olevan julkisen vallan käsitteen ja sen lähikäsitteiden tulkinnallisuus. Perustuslakivaliokunnan, ylimpien oikeusasteiden ja ylimpien laillisuusvalvontaviranomaisten linjaukset auttavat arvioimaan, sisältyykö tiettyyn kulttuuriympäristötehtävään julkisen vallan käyttöä vai ei. Virkavastuun toteutumisen riskiä voidaan pienentää kiinnittämällä erityistä huomiota oikeusperiaatteiden mukaisesti toimimiseen ja hallinnossa asioivan tiedontarpeen selvittämiseen.
Tutkimustulosten mukaan kulttuuriympäristötehtävien kokonaisuus sisältää julkisia hallintotehtäviä eli viranomaistehtäviä, joissa käytetään julkista valtaa. Museot eivät kuitenkaan käytä tehtäviä hoitaessaan merkittävää julkista valtaa. Alueellista vastuumuseota ei voida nimittää viranomaiseksi, sillä museon ylläpitäjänä voi kunnan lisäksi olla yksityisoikeudellinen yhteisö, joka ei perustuslain (731/1999) mukaan voi toimia viranomaisena. Kulttuuriympäristötehtäviin kohdistuvan virkavastuun todettiin olevan monipolvisesti säännelty. Hallinnollinen virkavastuu on työnjohdollista ohjausta, joka koskee virkasuhteista henkilöstöä. Rikosoikeudellinen virkavastuu koskee kaikkia julkisen vallan käyttäjiä ja kulttuuriympäristötehtävissä riskipaikaksi tunnistettiin rikoslaissa (39/1889) ilmaistu julkisen vallan käytön valmistelu. Vahingonkorvauslaissa (412/1974) säädetty vahingonkorvausoikeudellinen vastuu kytkeytyy julkisen vallan käytön käsitteen tapauskohtaiseen tulkintaan, mistä syystä virkavastuun perustavia tehtäviä on vaikea etukäteen hahmottaa. Riskipaikoiksi todettiin neuvonta- ja tarkastustoiminta. Virkavastuu voi konkretisoitua myös julkisen vallan käyttäjän toimiessa hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti.
Julkisia hallintotehtäviä ulkoistettaessa oikeusturvaan todettiin muodostuvan katvealueita, jotka heikentävät kaikille perustuslaissa turvattuja hallinnollisia oikeuksia. Ongelmia löydettiin vahingonkorvausoikeudellisen vastuun kanavoitumisesta ja julkisuuslain soveltamisalasta. Rikosoikeudellisen soveltamisalan ulkopuolelle todettiin jäävän tehtävät, jotka eivät sisällä julkisen vallan käyttöä. Eräänä syynä oikeusturvaongelmiin todettiin olevan julkisen vallan käsitteen ja sen lähikäsitteiden tulkinnallisuus. Perustuslakivaliokunnan, ylimpien oikeusasteiden ja ylimpien laillisuusvalvontaviranomaisten linjaukset auttavat arvioimaan, sisältyykö tiettyyn kulttuuriympäristötehtävään julkisen vallan käyttöä vai ei. Virkavastuun toteutumisen riskiä voidaan pienentää kiinnittämällä erityistä huomiota oikeusperiaatteiden mukaisesti toimimiseen ja hallinnossa asioivan tiedontarpeen selvittämiseen.