Kunnan johtamisjärjestelmä, kunnan etu ja kuntakonsernin kokonaisetu

Abstract

Tämä tutkielma tarkastelee kuntalain mukaista kunnan konsernijärjestelmää ja kuntakonsernin kokonaisetua kunnan näkökulmasta. Tutkielmassa on keskeisenä tavoitteena hahmottaa kunnan kokonaisjohtamisjärjestelmä sekä sen rakenne ja toimivaltakysymykset, jotka liittyvät konsernin johtamiseen ja kokonaisedun tavoitteluun. Kuntakonsernia on perinteiseltä käsitykseltä oikeudellinen valta- ja vastuusuhteiden yhteisö. Kuntalaki korostaa kunnan strategiaa konserniyhteisöjen johtamisessa. Kuntalain konsernia koskeva sääntely on salliva kuntien itsehallinnon toteuttamisen vuoksi. Kuntayhtiöiden, etenkin osakeyhtiömuodossa toimivien, toimintaa ohjaa ennen kaikkea osakeyhtiölaki, joka menee erityislakina kuntalain edelle ja tästä saattaakin syntyä tilanne, jossa kunnan etu ja konsernin kokonaisetu eivät kohtaa yksittäisen kuntayhtiön edun kanssa.

Konsernin merkitys kuntien toiminnan ja talouden johtamisessa on noussut viime vuosikymmenen aikana entistä merkittävämmäksi ja sen odotetaan nousevan edelleen. Kuntakonserniin liittyvä lainsäädäntö on melko tuoretta, joten sitä ei ole tutkittu juuri lainkaan oikeudellisesta toimivaltanäkökulmasta. Kunnan kaksoisjohtamisjärjestelmä on erityinen johtamisjärjestelmä myös konsernin näkökulmasta ja toimivaltaan liittyvät kysymykset ovat keskeisiä johtamisen ja sen vaikuttavuuden kannalta. Omistajaohjaus ja siihen liittyvät toiminnan ohjauskeinot ovat keskeisiä kunnan vaikutuskeinoja kuntakonsernin toimintaan.

Omistajaohjauksen keinoja on käytetty kunnissa melko suppeasti ja on havaittu, että tiedonkulussa kunnan ja tytäryhtiön välillä on saattanut olla katkoksia. Kuntalain uudistuksessa omistajaohjauksen osalta on pyritty vahvistamaan omistajaohjauksen vaikuttavuutta. Tässä tutkimuksessa on tavoitteena kuvata kunnan konsernijohtamisen järjestelmä ja systematisoida toimivaltaan sekä sen määrittelyyn liittyvät keskeiset tekijät, jotka osaltaan määrittelevät omistajaohjauksen vaikuttavuutta. Tutkielmani metodina on lainoppi, jonka avulla systematisoidaan ja tulkitaan voimassa olevaa oikeutta.

Olen rajannut tutkimukseni koskemaan kunnan etua ja konsernin kokonaisetua kunnan johtamisen näkökulmasta, ja näin ollen kuntakonserniin kuuluvien tytäryhtiöiden näkökulma jää tutkimuksessani vähäisemmälle käsittelylle. Olen huomioinut kuntayhtiöihin ja niihin liittyvä lainsäädännön vaikutukset yhtiöiden sekä kunnan toimintaan. Näkökulma on erityisesti kunnan edun ja yhtiön edun välinen problematiikka. Kuntayhtiöt on rajattu osakeyhtiöihin, koska kyseinen yhtiömuoto on selkeästi merkittävin kuntien konsernien toimintamuoto. Työni rakentuu kuntalain kuvaamiseen konsernin toiminnan kannalta ja erityislainsäädännön käsittelyn olen rajannut kunnan kannalta oleelliseen.

Tutkielmani tulokset tukevat sitä, että kuntakonsernin kokonaisedussa keskeisenä tavoitteena tulee olla kunnan omistajuus, jossa kunnan toimintaa pyritään ohjaamaan kokonaisuutena. Kuntastrategiassa määritellään omistajuuden keskeiset periaatteet ja tavoitteet, sekä kunnan omistajapolitiikka. Tämä korostaa valtuuston roolia kunnan omistuksen tarkoituksen ja tavoitteiden määrittelyssä eli kunnan kokonaisedun määrittelyssä. Kunnan ja kuntakonsernin tavoitteiden täytyy olla samaan päämäärään pyrkiviä ja nämä tulee valtuuston päättää. Tutkielmani osoittaa, että omistajaohjaus on keskeisin ohjauskeino kuntakonsernin kokonaisedun toteutumisen kannalta, koska sillä sovitetaan yhteen kunnan ja kunnan tytäryhteisöjen toimintaa niin, että kunnan tytäryhteisöt tietävät omistajan tavoitteet yhteisön taloudelle ja toiminnalle.

Keskeinen havainto tutkielmassani on, että konsernijohtamisen merkitys kasvaa myös tulevaisuudessa ja lainsäätäjän on tärkeää huomioida säädöstasolla kuntia ja erityisesti konsernijohtoa nykyistä vahvemmin velvoittavat omistajaohjauksen periaatteet. Käsitykseni mukaan omistajaohjauksen oikeudellinen velvoittavuus ei vaarantaisi kunnallista itsehallintoa, vaan selkeyttäisi ja antaisi reunaehdot omistajapolitiikalle ja omistajaohjaukselle.