Jakamista vai pilkkomista – Julkisten hankintojen jakaminen osiin
Ritola, Arvo (2022)
Ritola, Arvo
2022
Hallintotieteiden maisteriohjelma - Master's Programme in Administrative Studies
Johtamisen ja talouden tiedekunta - Faculty of Management and Business
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2022-10-11
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/URN:NBN:fi:tuni-202209227226
https://urn.fi/URN:NBN:fi:tuni-202209227226
Tiivistelmä
Julkisten hankintojen osuus kansantaloudesta on suuri. Hankintojen suuren taloudellisen roolin lisäksi niiden avulla pyritään kehittämään myös muita yhteiskunnan osa-alueita. Pk-yritysten asemaa pyritään parantamaan kehittämällä niiden mahdollisuuksia osallistua julkisiin tarjouskilpailuihin. Näistä kehittämisen keinoista yksi on hankinnan jakaminen pienempiin osiin. Tutkimuksen kohteena on hankintojen jakamisen oikeusympäristön tarkastelu lainsäädäntöä ja oikeuskäytäntöä hyödyntäen. Keskeisimpänä tutkimuskysymyksenäni onkin selvittää miten hankintalainsäädäntö vaikuttaa hankintojen jakamiseen ja miten tämä välittyy oikeuskäytäntöön. Lisäksi tarkastelen eroja kielletyn pilkkomisen ja sallitun jakamisen välillä sekä hankintalain 3 §:n oikeusperiaatteiden vaikutusta hankintojen jakamiseen ja pilkkomiseen. Tutkimuksen metodina toimii lainoppi, jonka avulla pyritään muodostamaan tulkintasuosituksia hankintojen jakamiseen ja pilkkomiskieltoon liittyen. Tutkimuksessa keskeisenä lähteenä on hankintalainsäädäntö sekä siihen liittyvä oikeuskäytäntö. Lisäksi tärkeässä roolissa ovat hankintalain 3 §:n oikeusperiaatteet, jotka ovat perustana hankintalain säännösten takana, mutta myös itsenäisiä hankintayksiköiden harkintavaltaa rajoittavia normeja.
Pilkkomiskiellon tosiasiallinen itsenäinen tulkintavaikutus on varsin toissijainen muihin relevantteihin hankintasäännöksiin nähden. Vaikka pilkkomiskielto kieltää itsessään hankinnan keinotekoisen pilkkomisen, sen soveltumisen arvioimiseksi on tarkasteltava hankintamenettelyn tai hankintailmoitusten sisältöä. Pilkkomiskiellon soveltamisesta löytyi myös eroja EU:n tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten oikeuskäytännössä. EU-tasolla pilkkomiskieltoa on sovellettu suoraan, kun kansallisessa oikeuskäytännössä etusijalla on ollut hankinnan ilmoittamiseen liittyvät vaatimukset. Hankintalain 3 §:n oikeusperiaatteita on sovellettu suoraan EUT:n tapauksissa, joissa hankinnan pilkkomisen on todettu olevan syrjimättömyyden periaatteen vastaista. Kansallisella tasolla, jossa keskiössä on ollut hankinnasta ilmoittaminen, avoimuuden periaate on ollut keskeisimmässä roolissa, vaikka sitä sovelletaan lähinnä hankintalain säännösten kautta.
Hankintayksiköiden on hankintalain 75 §:n mukaan jaettava hankinta osiin tai esitettävä perustelu jakamatta jättämisestä. Markkinaoikeuden mukaan valituksen tekeminen jakamatta jättämisestä voi olla mahdollista, jos valitus liittyy jakamatta jättämisen syrjivyyteen. Hankintalakiuudistuksen jälkeisellä ajanjaksolla tuomioistuimet eivät ole nähneet hankinnan jakamatta jättämistä hankintalain vastaisena, mutta aikaisemman hankintalain soveltamisaikana jakamatta jättäminen on nähty tietyissä tilanteissa hankintasäännösten vastaisena. Näissä tapauksissa sovellettiin suoraan silloisen hankintalain 2 §:n periaatteita, joskin kyseinen kilpailuolosuhteiden hyödyntämisen periaate ei enää nykyisessä lainsäädännössä kuulu hankintalain 3 §:ään sisältyviin periaatteisiin. Hankintojen jakamatta jättämisen oikeudelliset seuraukset jäävät nykyisen lainsäädännön osalta avoimeksi. On kuitenkin tulkittavissa, että hankinnan jakamatta jättäminen voi myös nykyisen hankintalain aikana olla hankintasäännösten vastaista.
Hankinnan jakamatta jättäminen ei ole ainoa hankintojen jakamiseen liittyvä oikeudellinen ongelma, mutta muut ongelmat ovat suurilta osin samoja, joita ilmenee myös kokonaisuuksina toteutettujen hankintojen kanssa. Osiin jaetuissa hankinnoissa korostuu kuitenkin erityisesti osatarjousten vertailu ja se, miten hankintojen jakamista on tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvattu. Pääosin ongelmat liittyvät kuitenkin siihen, että hankintayksikkö ei ole noudattanut tarjouspyyntöasiakirjoissa asettamiaan vaatimuksia. Hankintojen jakamiseen liittyvissä oikeudellisissa ongelmissa hankintalain 3 §:n periaatteet ovat vahvasti läsnä. Jakamatta jättämistä on arvioitava siitä näkökulmasta, syrjiikö se muita tarjoajia, kun taas muissa tapauksissa avoimuuden periaate pakottaa hankintayksiköitä noudattamaan tarjouspyynnöissä itse asettamiaan vaatimuksia.
Pilkkomiskiellon tosiasiallinen itsenäinen tulkintavaikutus on varsin toissijainen muihin relevantteihin hankintasäännöksiin nähden. Vaikka pilkkomiskielto kieltää itsessään hankinnan keinotekoisen pilkkomisen, sen soveltumisen arvioimiseksi on tarkasteltava hankintamenettelyn tai hankintailmoitusten sisältöä. Pilkkomiskiellon soveltamisesta löytyi myös eroja EU:n tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten oikeuskäytännössä. EU-tasolla pilkkomiskieltoa on sovellettu suoraan, kun kansallisessa oikeuskäytännössä etusijalla on ollut hankinnan ilmoittamiseen liittyvät vaatimukset. Hankintalain 3 §:n oikeusperiaatteita on sovellettu suoraan EUT:n tapauksissa, joissa hankinnan pilkkomisen on todettu olevan syrjimättömyyden periaatteen vastaista. Kansallisella tasolla, jossa keskiössä on ollut hankinnasta ilmoittaminen, avoimuuden periaate on ollut keskeisimmässä roolissa, vaikka sitä sovelletaan lähinnä hankintalain säännösten kautta.
Hankintayksiköiden on hankintalain 75 §:n mukaan jaettava hankinta osiin tai esitettävä perustelu jakamatta jättämisestä. Markkinaoikeuden mukaan valituksen tekeminen jakamatta jättämisestä voi olla mahdollista, jos valitus liittyy jakamatta jättämisen syrjivyyteen. Hankintalakiuudistuksen jälkeisellä ajanjaksolla tuomioistuimet eivät ole nähneet hankinnan jakamatta jättämistä hankintalain vastaisena, mutta aikaisemman hankintalain soveltamisaikana jakamatta jättäminen on nähty tietyissä tilanteissa hankintasäännösten vastaisena. Näissä tapauksissa sovellettiin suoraan silloisen hankintalain 2 §:n periaatteita, joskin kyseinen kilpailuolosuhteiden hyödyntämisen periaate ei enää nykyisessä lainsäädännössä kuulu hankintalain 3 §:ään sisältyviin periaatteisiin. Hankintojen jakamatta jättämisen oikeudelliset seuraukset jäävät nykyisen lainsäädännön osalta avoimeksi. On kuitenkin tulkittavissa, että hankinnan jakamatta jättäminen voi myös nykyisen hankintalain aikana olla hankintasäännösten vastaista.
Hankinnan jakamatta jättäminen ei ole ainoa hankintojen jakamiseen liittyvä oikeudellinen ongelma, mutta muut ongelmat ovat suurilta osin samoja, joita ilmenee myös kokonaisuuksina toteutettujen hankintojen kanssa. Osiin jaetuissa hankinnoissa korostuu kuitenkin erityisesti osatarjousten vertailu ja se, miten hankintojen jakamista on tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvattu. Pääosin ongelmat liittyvät kuitenkin siihen, että hankintayksikkö ei ole noudattanut tarjouspyyntöasiakirjoissa asettamiaan vaatimuksia. Hankintojen jakamiseen liittyvissä oikeudellisissa ongelmissa hankintalain 3 §:n periaatteet ovat vahvasti läsnä. Jakamatta jättämistä on arvioitava siitä näkökulmasta, syrjiikö se muita tarjoajia, kun taas muissa tapauksissa avoimuuden periaate pakottaa hankintayksiköitä noudattamaan tarjouspyynnöissä itse asettamiaan vaatimuksia.