Kuntakonsernin kokonaisetu julkisen arvon näkökulmasta : Kuuden suurimman kunnan näkökulma

Abstract

Tämä tutkimus tarkastelee kuntakonsernin kokonaisedun määrittymistä tytäryhteisöjen näkökulmasta Suomen väkiluvultaan suurimmissa kunnissa. Kuntakonsernin kokonaisedun edistäminen on käsiteellisesti ilmaistu kuntalaissa, mutta se on tutkimusten mukaan käsitteenä vaikeasti määriteltävä. Kokonaisedun käsitettä on käytetty esimerkiksi valtionhallinnon kontekstissa, jossa kokonaisedulla on tarkoitettu esimerkiksi palveluiden laadun parantamista ja johtamisen selkeyttämistä valtion yhtiöittämiseen liittyen. Kuntakonserniin kokonaisetuun liittyen tutkimusta on kuitenkin tehty vähän. Tämä tutkimus tuo lisäymmärrystä kuntakonsernin kokonaisedun käsitteen määrittymiseen kunnan ja tytäryhteisöjen muodostamassa kokonaisuudessa. Kokonaisetua lähestytään tässä tutkimuksessa julkisen arvon teorian ja julkisen arvon kartoittamisen avulla, jolloin pyritään havaitsemaan kuntakonsernin toimintaan liittyviä arvoja erityisesti tytäryhteisön näkökulmasta ja näin luoda käsitystä kuntakonsernin kokonaisedusta. Tutkimuksella on tarkoitus vastata seuraaviin tutkimuskysymyksiin: ”miten tarkastuslautakunnat tuovat esiin julkiseen arvoon liittyviä osa-alueita tytäryhteisöjen kontekstissa?”, ”millä tavalla arvonäkökulmat esiintyvät muussa raportoinnissa?” ja ”mitä johtopäätöksiä raportoinnin perusteella voidaan tehdä tytäryhteisöjen merkityksestä osana kuntakonsernin kokonaisetua?”. Tutkimus toteutetaan laadullisesti dokumenttianalyysiä hyödyntäen. Aineistona toimivan Suomen suurimpien kuntien tarkastuslautakuntien arviointikertomukset vuosilta 2019-2020, tuoreimmat kuntien konserniohjeet ja strategiat sekä kuuden tytäryhteisön vuosiraportit vuodelta 2020. Tutkimuksen perusteella kuntakonsernien raportoinnissa arvot ovat nähtävillä erityisesti asiakaslähtöisyyden, taloudellisuuden, vastuullisuuden, toiminnan tarkoituksenmukaisuuden ja tiedonvälitykseen liittyvien arvojen kautta. Kuntien ja tytäryhteisöjen näkökulmasta arvot näyttäytyivät raporteilla melko samanlaisina. Kuitenkin tytäryhteisöihin liittyvä raportointi on huomattavasti vähäisempää ydinkuntaan liittyvään raportointiin verrattuna. Kuntakonsernin kokonaisetu näyttäytyy tämän tutkimuksen perusteella samantyylisenä kuin valtion kokonaisetu. Esimerkiksi palvelut ja johtaminen ovat arvoja, jotka ovat selkeästi nähtävillä sekä kuntakonsernin, että valtion kokonaisedun tarkastelussa. Kokonaisetuun linkittyy myös vahvasti esimerkiksi vastuullisuus, jonka eri ulottuvuudet näyttäytyivät erityisesti tytäryhteisöjen raportoinnissa. Kunnan ja tytäryhteisöjen välillä on havaittavissa kuitenkin ristiriitaisuuksia kunnan ja tytäryhteisöjen edun välillä liittyen erityisesti hallinnolliseen johtamiseen, toiminnan tarkoituksenmukaisuuteen ja palveluiden järjestämiseen liittyen. Lisäksi tämän tutkimuksen perusteella tytäryhteisöt ovat ydinkuntaan verrattuna vähäisemmässä roolissa kuntakonsernin kokonaisedun toteuttamisessa. Tältä osin kuntakonsernin kokonaisetu toteutuu pääasiassa ydinkunnan kautta, mutta tytäryhteisöt ovat kuitenkin väline toteuttaa kuntakonsernin kokonaisetua.