Perusoikeusarviointi lainvalmistelussa

Abstract

Lainvalmistelussa perusoikeusajattelu on perinteisesti keskittynyt perustuslaillisuuden arviointiin ja oikeudelliseen analyysiin. Kun hallituksen esitysten laatimisohjeet uudistettiin vuonna 2019, vaikutusarvioinnin ohjeistusta päivitettiin. Uusissa ohjeissa tunnistettiin, että useilla yhteiskunnallisilla vaikutuksilla on yhteys perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen, ja että arviot todellisista vaikutuksista perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen tulisi selostaa muiden vaikutusarviointien yhteydessä. Vaikutusarviointilajina perusoikeusarvioinnit pyrkivät kuitenkin edelleen paikkansa vakiinnuttamiseen. Ilmiön tunnistamisen tuoreuden vuoksi nimenomaan perusoikeusvaikutuksiin ja niiden arviointiin keskittyvää tutkimusta ei juurikaan ole vielä Suomen kontekstissa tehty, vaan aihetta on tutkittu pääasiassa sivujuonteena muun tutkimuksen yhteydessä. Tutkimuksen tarkoituksena on siis tutkia, mitä perusoikeusvaikutukset ja perusoikeusarviointi käsitteinä tarkoittavat sekä millainen merkitys ja vaikutus perusoikeusarvioinnilla ilmiönä on.

Perusoikeusvaikutukset ovat konkreettisia vaikutuksia perusoikeuksien toteutumiseen ihmisten arkielämässä. Käytännössä perusoikeuksien toteutumiseen vaikuttavat tekijät voivat liittyä muun muassa kansalaisten asemaan, olosuhteisiin tai toimintamahdollisuuksiin, ja vaikutukset itsessään voivat kohdistua mihin tahansa perusoikeuteen. Perusoikeusvaikutusten arviointia lainvalmisteluprosessin yhteydessä taas kutsutaan perusoikeusarvioinniksi. Perusoikeusarvioinnissa keskeisellä sijalla on yhteiskunnallinen näkökulma ja se, miten perusoikeudet käytännössä toteutuvat. Lainvalmistelun yhteydessä perusoikeusarviointi kirjataan hallituksen esitykseen esimerkiksi yhteiskunnallisten vaikutusten alle omaksi osiokseen, jossa kuvataan konkreettisesti kyseinen ilmiö sekä esityksen vaikutukset perusoikeuksien tosiasialliseen toteutumiseen yksilöiden elämänpiirissä. Perusoikeusvaikutusten keskeinen ongelma on kuitenkin niiden tunnistamisen ja arvioinnin vähäisyys, joka näyttäytyy arvioinnin pinnallisuutena, sekä toisaalta tehtyjen arviointien kohdalla niiden laadun vaihtelevuus.

Syinä perusoikeuksien tunnistamisen ja arvioinnin vähäisyydelle voidaan esittää muun muassa jääminen taloudellisten vaikutusten arvioinnin varjoon sekä arvioinnin typistyminen oikeudelliseksi arvioksi perustuslaillisuudesta yhteiskunnallisen vaikutusarvion sijaan. Toisaalta myös perusoikeusosaamisen puute tai poliittinen paine lakiesityksen läpiviennistä voivat vaikuttaa heikentävästi perusoikeusvaikutusten esiin nostoon. Tulevaisuudessa perusoikeusarviointi kaipaisi lisää huomiota osakseen. Jatkossa kansalaisten arjen näkökulma tulisikin tuoda selkeämmin mukaan vaikutusarviointiin. Lisäksi perusoikeusvaikutukset tulisi integroida vaikutusarviointiin selkeästi omana vaikutuslajinaan esimerkiksi vaikutusarviointiohjeissa ja näin jalkauttaa paremmin myös osaksi päivittäistä lainvalmistelutyötä. Lainvalmistelukulttuurin suuntaa pitäisi myös kääntää selkeämmin tunnustamaan laadulliset, yhteiskunnalliset arvioinnit mielekkäiksi tuloksiksi sekä hyväksymään yhteiskunnallisten vaikutusten, kuten perusoikeusvaikutusten, luontainen ja jatkuva epävarmuus, jonka ei kuitenkaan tulisi rajoittaa tai estää vaikutusarviointia.