Poliisi, mistä tulet, minne menet? : Valtionhallinnon rakenneohjelmien tavoitteiden toteutumisen arviointi poliisin hallintorakenneuudistuksissa

Abstract

Viimeaikaisessa julkikeskustelussa rakennemuutoksia on pidetty avaintoimintoina tuottavuusvajeen hoitamiseksi. On oletettu, että julkisen sektorin tuottavuus ja tuloksellisuus lähtevät kasvuun rakenneuudistuksilla. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan poliisin hallintorakenneuudistusten toteutumista valtionhallinnon tuottavuusohjelman ja sitä seuranneen valtionhallinnon vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelmien tavoitteiden näkökulmasta. Tutkimuksessa tarkastellaan hallintoparadigmojen ohjausvaikutusta ja merkitystä rakenneuudistusten toteutuksessa. Hallintoparadigmat pitävät sisällään kunkin aikakauden ohjausideologiat.

Poliisihallinnossa on tavoiteltu viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana neljä eri kertaa tuottavuuden ja palvelukyvyn parantamista hallintoa keventämällä, resursseja keskittämällä sekä aluekokoa kasvattamalla. Poliisipiirien määrää on askel askeleelta vähennetty 249 poliisipiiristä nykyiseen 11 poliisilaitokseen. Tutkimuksessa selvitetään henkilöstön kokemuksia erityisesti viimeisestä PORA III organisaatio- ja johtamisrakenteiden muutoksesta ja arvioidaan rakenneohjelmien tavoitteiden toteutumista uudessa toimintaympäristössä.

Päätutkimusaineistona käytettiin PORA III -vaiheessa vuonna 2015 tehtyä Itä-Suomen, Pohjanmaan ja Sisä-Suomen poliisilaitosten poliisihenkilöstölle suoritettua kyselyä. Vertailuaineistona käytettiin PORA I -vaiheessa tehtyä kyselyä vuodelta 2009. Tutkimustuloksia verrataan poliisihallinnon henkilöstöbarometrien tuloksiin vuosilta 2008, 2010, 2012 ja 2015 sekä arvioidaan kansalaisnäkökulmaa kymmeneltä eri vuodelta poliisibarometrin kehityksen perusteella. Näiden barometrien ja kyselyaineistojen tuloksia verrataan poliisin toiminnallisten tilastojen kehitykseen. Tutkimuksessa selvitetään toimintojen keskittämisen ja organisaation alueellisen koon kasvattamisen todelliset vaikutukset poliisitoiminnan tehokkuuteen, resursseihin ja sijoitukseen.

Tulosten arvioinnissa käytetään Pawsonin ja Tilleyn kehittämää realistista arvioin- timenetelmää. Menetelmä rakentuu konteksti (Context) - mekanismi (Mechanism) - tulos/vaikutukset (Outcome) -kehästä (CMO). Lisäksi arvioidaan palveluverkon muutoksien vaikutusta palvelukykyyn, tuottavuuteen ja vaikuttavuuteen sekä henki- löstön aikaansaannoskykyyn. Näitä ulottuvuuksia arvioidaan tarkemmin Kaplanin ja Nortonin kehittämällä Balanced Scorecard, tasapainotetulla mittaristolla (BSC).

Tutkimus tuo esille muun muassa miten tärkeää on organisaation aikaansaannoskyvystä huolehtiminen asiakas- ja taloudellisuusnäkökulmien tavoitteiden saavuttamiseksi.

In recent public debate structural reforms have been regarded as key actions in dealing with the productivity gap. It has been assumed that reforms will bring about an increase in public sector productivity and effectiveness. In this study the implementation of administrative reforms at the Police of Finland is examined from the perspective of the goals of Finland’s State Productivity Programme as well as the Effectiveness and Productivity Programme which followed it. The study examines the steering effect and significance of administrative paradigms in the implementation of structural reforms. Administrative paradigms encapsulate the steering ideologies of each particular era.

At the Police Administration there have been four attempts over the last twenty years to improve productivity and service ability by streamlining administration, focusing resources and increasing the size of police regions. Little by little the number of police regions has been reduced from 249 precincts to the current eleven police departments. The study ascertains the experiences of police personnel particularly in regard to the most recent PORA III change in organisational and management structures and assesses the realisation of the objectives of structural programmes in the new operating environment.

A survey conducted in 2015 at the PORA III -stage involving police personnel in the Eastern Finland, Ostrobothnia and Central Finland Police Departments was used as the main research material. A survey conducted in 2009 at the PORA I -stage served as the reference material. The research results are compared to the results of the Police Personnel Survey conducted in 2008, 2010, 2012 and 2015 and an assessment made of the citizen’s perspective over ten separate years on the basis of trends in the Police Personnel Survey. Results from these personnel surveys and survey responses are compared to trends in Police of Finland’s functional statistics. The study examines the actual effects of the centralisation of operations and increase in the regional size of the organisation on the efficiency, resources and placement of police activities.

In assessing the results, the realistic evaluation method developed by Pawson and Tilley was employed. The method relies on a CMO (Context, Mechanism and Outcome) framework. In addition, an attempt is made to assess the impact of changes in the service network on service ability, productivity and effectiveness as well as on personnel achievement ability. These dimensions are examined more closely using the Balanced Scorecard (BSC), strategic management performance metric developed by Kaplan and Norton.

Among other things the study highlights how important management of an organisation’s achievement ability is in attaining the goals of customer care and economy perspectives.