Fishing for Fit : Exploring the effectiveness of Baltic Sea environmental and resource governance

Abstract

Itämeren maat ovat toimineet yhdessä yli neljän vuosikymmenen ajan hallitakseen meren tilaan ja luonnonvarojen kestävään käyttöön liittyviä sosiaalis-ekologisia haasteita. Tästä huolimatta monet haasteet ovat edelleen läsnä, mikä viittaa siihen, ettei Itämeren ympäristö- ja luonnonvarojen hallinta ole käsitellyt niitä riittävän tehokkaasti. Ympäristöhallintaan liittyvän kirjallisuuden mukaan hallintajärjestelmän tehokkuus, eli sen kyky ratkaista ongelmia, riippuu hallintajärjestelmän ominaisuuksista, sekä siitä, kuinka hyvin nämä ominaisuudet sopivat yhteen hallittavan sosiaalis-ekologisen järjestelmän ominaisuuksien kanssa. Lähtökohtaisena oletuksena on, että yhteensopivuus lisää hallinnan tehokkuutta. Kirjallisuudessa osallistaminen on myös tunnistettu yhdeksi tehokkaan hallinnan keskeiseksi periaatteeksi. Osallistamisen roolia järjestelmien yhteensopivuudessa on kuitenkin tutkittu verrattain vähän.

Väitöskirjatyössäni tutkin Itämeren ympäristö- ja luonnonvarojen hallinnan tehokkuutta. Työni täydentää Itämeren ympäristön- ja luonnonvarojen hallintaan liittyvää yhteiskuntatieteellistä ympäristötutkimusta tarkastelemalla kahta erilaista sosiaalis-ekologista haastetta monitasohallinnan valossa: Itämeren rehevöitymistä ja silakkasaaliiden käyttöä. Väitöskirjatyöni empiirisenä, päätöksentekoa tukevana tavoitteena oli tuottaa esimerkkejä tapauskohtaisista hallinnan haasteista, sekä suosituksia niiden ratkaisemiseksi. Työni teoreettisena tavoitteena oli lisätä ymmärrystä rooleista, joita osallistamisella voisi olla hallintajärjestelmien ja hallittavien sosiaalis-ekologisten järjestelmien välisen yhteensopivuuden parantamisessa.

Käytin työssäni hallinnan yhteensopivuutta (governance fit) teoreettisena viitekehyksenä, jonka avulla 1) tunnistin hallintajärjestelmän ja hallittavan järjestelmän välisiä yhteensopimattomuuksia ja näiden havaintojen perusteella, 2) laadin kriteereitä tehokkaammalle Itämeren ympäristö- ja luonnonvarojen hallinnalle, ja 3) tutkin rooleja, joita osallistamisella voisi olla yhteensopivuuden parantamisessa. Tutkin osallistumisen rooleja keskittymällä sen kolmeen ulottuvuuteen: 1) osallistamisen laajuus, 2) vuorovaikutuksen muodot, ja 3) valtasuhteet. Käytin työssäni vaiheittaista monimenetelmätutkimukseen perustuvaa monitapaustutkimusta kahden vastakkaisen tapauksen vertailemiseksi. Hyödynsin työssäni sekä tulkinnallista että normatiivista lähestymistapaa, ja useita menetelmiä, kuten puolistrukturoituja syvähaastatteluja, osallistavaa backcasting-menetelmää, ja kyselytutkimusmenetelmää kartoittaakseni hallinnan haasteita ja vaatimuksia.

Itämeren tehokkaalle ympäristö- ja luonnonvarojen hallinnalle laatimani viisi kriteeriä ovat seuraavat: 1) hallinnan toimenpiteitä koordinoidaan hallittavan järjestelmän edellyttämällä tavalla; 2) politiikkatavoitteet määritellään sopivalla tarkkuudella hallittavien sosiaalis-ekologisten haasteiden ratkaisemiseksi; 3) hallinnassa ja sopimuksissa otetaan huomioon alueen sosioekonominen ja kulttuurinen monimuotoisuus; 4) keskeiset politiikkasektorit integroidaan; ja 5) politiikanteko perustuu useisiin ja monipuolisiin tietolähteisiin. Tutkimukseni tulokset osoittavat yhtäältä, että joidenkin toimijoiden jättäminen tiedontuotannon ja politiikantekoprosessien ulkopuolelle on osaltaan johtanut kriteerien laiminlyöntiin ja siten heikentänyt hallintajärjestelmän ja hallittavan järjestelmän yhteensopivuutta. Toisaalta joissakin tapauksissa yhteensopivuuden edistäminen saattaa edellyttää kohdennetumpaa ja rajallisempaa osallistamista. Esitän työssäni havaittujen puutteiden ja kokeilusta saatujen kokemusten perusteella useita ehdotuksia siitä, miten osallistaminen voisi parantaa yhteensopivuutta ja siten täyttää hallinnan kriteerit. Tutkimukseni osoittaa, että osallistaminen voi edistää hallintajärjestelmän ja hallittavan järjestelmän yhteensopivuutta monin tavoin, mutta se edellyttää huolellista pohdintaa siitä, kenet tulisi osallistaa, miten, ja mihin tarkoitukseen kyseisessä hallintakontekstissa.

The Baltic Sea countries have collaborated for over 40 years to jointly govern social– ecological challenges related to environmental problems and the sustainable use of resources. Still, many of the challenges persist, which implies that Baltic Sea environmental and resource governance has failed to address them effectively. Environmental governance literature suggests that the effectiveness of a governance system, that is, its capacity to solve the issues it was set out to govern, depends largely on its characteristics and how well those characteristics match the attributes of the social–ecological system it aims to govern. The underlying assumption is that the better the fit, the greater the effectiveness of governance. The literature has also identified participation as a key principle of effective governance. However, less attention has been paid on the role of participation in the fit between the two systems.

The overall aim of my thesis was to explore the effectiveness of Baltic Sea environmental and resource governance. I aspired to contribute to the ongoing environmental social science research on Baltic Sea environmental and resource governance by focusing on two specific social–ecological challenges, namely Baltic Sea eutrophication and Baltic herring catch use, in their multilevel governance contexts. The empirical, policy-relevant aim of my thesis was to provide illustrations of case-specific governance challenges and recommendations for how to meet them. The theoretical aim of the work was to increase understanding of the roles that participation could play in improving the fit between governance systems and governed social–ecological systems.

I used governance fit as a theoretical framework to 1) identify misfits between the governance and governed systems and, based on these findings, 2) establish criteria for more effective Baltic Sea environmental and resource governance, and 3) examine roles that participation could play in improving the fit. I explored the role of participation by focusing on its three dimensions: 1) the extent of involvement, 2) the form(s) of interaction, and 3) power relations. To meet the objectives, I applied an exploratory sequential mixed-method multiple-case study design. I used both interpretative and normative research approaches to explore governance challenges and requirements, and multiple methods, namely semi-structured in-depth interviews, participatory backcasting, and surveys.

The five criteria established for effective Baltic Sea environmental governance are as follows: 1) governance actions are sufficiently coordinated based on identified needs; 2) policies are sufficiently specified to solve the governed social–ecological challenge; 3) governance and policy take regional socioeconomic and cultural diversity into account; 4) relevant policy sectors are adequately integrated; and 5) policymaking is based on multiple and diverse sources of knowledge. The results demonstrate that, on the one hand, the exclusion of certain actors from knowledge production and policymaking processes has contributed to the failure to meet the criteria and has thereby compromised the fit. On the other hand, in some cases, improving the fit called for more targeted and limited participation. A number of suggestions on how participation could improve the fit and thereby meet the criteria were drawn based on the identified deficits and lessons learnt from experimentation. I conclude that participation can help improve the fit between the governance and governed systems in many ways, but this necessitates careful consideration of who should participate, how, and for what purpose in a given governance context.