Korruption torjuminen julkisissa hankinnoissa: Tarkastelussa hankintadirektiivi ja -laki

Abstract

Julkisten hankintojen on katsottu olevan yksi merkittävimmistä korruption riskikohteista Euroopan unionin jäsenvaltioissa. Koska korruptioriskin on katsottu olevan julkisissa hankinnoissa suuri, ovat korruptiota ehkäisevät toimet sekä Euroopan unionin toimielinten että EU:n jäsenvaltioiden prioriteetti. Helmikuussa 2014 hyväksyttiin EU:n hankintadirektiivipaketti, joka uudisti lähes kokonaan hankintoja koskevan EU-sääntelyn. Yksi uudistetun klassisen sektorin hankintadirektiivin (2014/24/EU) viidestä päätavoitteesta koskee asianmukaisten menettelyiden varmistamista julkisissa hankinnoissa. Hankintadirektiivien kokonaisuudistuksen tavoitteena on ollut parantaa takeita muun muassa korruption, eturistiriitojen ja suosinnan torjumiseksi julkisissa hankinnoissa. Tavoitteena on ollut myös tarjota lisäsuojaa sääntöjenvastaisten liiketoimintakäytäntöjen varalta.

Tutkielmassa tarkastellaan korruption torjuntaan tähtääviä säännöksiä sekä hankintadirektiivissä että hankintalaissa (1397/2016). Tutkielman tavoitteena on yhtäältä selvittää, miten hankintadirektiivissä pyritään torjumaan korruptiota. Toisaalta tavoitteena on myös tarkastella, miten kansallinen lainsäätäjä implementoi hankintadirektiivin ja millaista liikkumavaraa hankintadirektiivi jättää kansalliselle lainsäätäjälle. Tutkielma on rajattu käsittelemään EU:n osalta klassisen sektorin hankintadirektiiviä ja kansallisen lainsäädännön osalta klassista hankintalakia. Tutkimusmetodina käytetään lainoppia, jolloin tutkimuskysymyksiin pyritään vastaamaan tulkitsemalla ja systematisoimalla voimassa olevaa oikeutta.

Tutkielman mukaan hankintadirektiivissä korruption torjuntaan tähtäävät direktiivin artiklat 24, 40, 41, 57, 58, 83, 84 ja 86. Artiklat koskevat eturistiriitoja, alustavia markkinakartoituksia, ehdokkaiden tai tarjoajien osallistumista hankinnan valmisteluun, poissulkemisperusteita, valintaperusteita, täytäntöönpanoa, erillisiä kertomuksia menettelyistä hankintasopimusten tekemiseksi ja hallinnollista yhteistyötä. Hankintalaissa korruptiota torjuvia pykäliä ovat puolestaan 65, 66, 80, 81, 83, 88, 139, 140, 143, 171 ja 172. Pykälät koskevat markkinakartoituksia, ehdokkaan tai tarjoajan osallistumista hankinnan valmisteluun, pakollisia ja harkinnanvaraisia poissulkemisperusteita, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuutta koskevia vaatimuksia, poissulkemisen edellytysten ja soveltuvuusvaatimusten täyttymisen selvittämistä, valvontaviranomaista ja sen toimenpiteisiin ryhtymistä lainvastaisen menettelyn tutkimiseksi, kieltoa panna suorahankintaa koskevaa päätöstä täytäntöön, tietojen luovuttamista toiselle viranomaiselle, oikeutta tietojen saantiin sekä komissiolle toimitettavaa seurantaraporttia ja jäsenvaltioiden tietojenvaihtoa.

Tutkielman keskeisenä havaintona esitetään, että korruption käsite on laajentunut. Sekä kansallisessa että EU-oikeudessa ja kansainvälisissä sopimuksissa käsitteiden osalta on aikaisemmin nojattu pääasiassa lahjonnan käsitteeseen. Viime vuosina lahjonnan käsitteen rinnalle on noussut korruption käsite, jonka on katsottu olevan merkittävästi laajempi yhteiskunnallinen ilmiö suhteessa lahjontaan. Lahjonta nähdään tänä päivänä yhtenä korruption ilmenemismuotona. On myös todettu, että lahjonta ei ole synonyymi korruptiolle.

Toisena keskeisenä havaintona todetaan, että hankintadirektiivin ja hankintalain välillä on nähtävissä joitain eroavaisuuksia korruption torjumisessa. Hankintalakiin ei sisällytetty hankintadirektiivin 24 artiklaa eturistiriidoista. Lainsäätäjä on katsonut hallintolain (434/2003) esteellisyyssääntelyn korvaavan direktiivin 24 artiklan. Tutkielmassa on kuitenkin arvioitu hallintolain esteellisyyssääntelyn riittävyyttä erityisesti julkisomisteisten osakeyhtiöiden osalta. On todettu, että hallintolain esteellisyyssääntely ei ole tällä hetkellä kaikilta osin riittävää. Myös hankintadirektiivin ja -lain tavoitteiden asettelussa on huomattavissa painopiste eroja erityisesti korruption torjunnan näkökulmasta. Tutkielman mukaan korruption torjuminen painottuu vahvemmin hankintadirektiivissä kuin hankintalaissa.

Yhteenvetona tutkielmassa todetaan, että korruption torjunnan osalta hankintalakiin on tehty joitain selkeitä muutoksia sekä täsmennetty lakia tietyiltä osin. Korruption torjumista on kuitenkin syytä tehostaa. Keskeisenä haasteena korruption torjunnassa nähdään hankintalakien tavoitteiden keskinäinen ristiriitaisuus, puutteellinen hankintaosaaminen ja EU:n jäsenvaltioiden toisistaan runsaasti poikkeavat yritys- ja hallinnolliset kulttuurit.