Alijäämän kattamisvelvollisuus ja kunnan itsehallinto
Ahola, Salli (2021)
Ahola, Salli
2021
Tilintarkastuksen ja arvioinnin maisteriohjelma - Master's Programme in Auditing and Evaluation
Johtamisen ja talouden tiedekunta - Faculty of Management and Business
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2021-05-21
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/URN:NBN:fi:tuni-202104294151
https://urn.fi/URN:NBN:fi:tuni-202104294151
Tiivistelmä
Tutkin kuntalain 110.3 §:ssä säädetyn alijäämän kattamisvelvollisuuden vaikutusta kunnan itsehallintoon. Kunnan tulee kattaa taseeseen kertynyt alijäämä käytännössä viiden vuoden kuluessa, jonka jälkeen kunnan taseessa ei saa olla enää ollenkaan kertynyttä alijäämää. Kunnan tulee tehdä yksityiskohtainen suunnitelma siitä, miten kertynyt alijäämä katetaan. Kunnalla on kuitenkin perustuslain 121 §:n takaama itsehallinto, joten kunnan toimintaa ei saisi puuttua tarpeettomasti, jotta tosiasiallinen itsehallinto säilyy. Tutkimuksessa selvitän myös kunnan mahdollisuutta vaikuttaa sen tuloihin ja menoihin. Tämän lisäksi tutkin, miten kunta voi kattaa taseeseen kertyneen alijäämän.
Kunnan itsehallinnosta säädetään perustuslain 121 §:ssä. Kunnalle kuuluu verotusoikeus ja sen lakisääteisitä tehtävistä tulee säätää lailla. Kuntiin kohdistuva sääntely ei saa olla ristiriidassa perustuslain säännösten kanssa, eikä sääntely saa tehdä kuntien itsehallintoa käytännössä merkityksettömäksi. Kuntien itsehallintoa vahvistaa myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja ja sen artiklat. Kunnan itsehallintoon voidaan katsoa kuuluvaksi perustuslakivaliokunnan mukaan myös rahoitusperiaate ja kunnan itselleen ottamat tehtävät. Valtio voi säätää lakeja, joilla on vaikutuksia kunnan toimintaan ja talouteen. Valtio päättää osan kunnan tuloista, ja säätää lakisääteisiä tehtäviä kunnan hoidettavaksi. Valtion ja kunnan neuvottelumenettelyn ideana on tuoda myös kuntien näkökanta niihin koskeviin päätöksiin.
Kunnan taloudelliseen itsehallintoon kuuluu kunnan oikeus päättää omasta taloudestaan. Tämä tarkoittaa sitä, ettei kunnan varat saisi kulua ainoastaan lakisääteisten velvoitteiden hoitamiseen. Tällöin kunta ei käytännössä päättäisi taloudestaan ollenkaan. Kunnan valtuustolle kuuluu budjettivalta, ja se päättää myös kunnan lainanotosta. Monet kunnan tehtävät ovat lakisääteisiä, jolloin kunta ei voi paljon vaikuttaa näiden tehtävien hoitamiseen. Kunnalla tulisi olla myös itselleen ottamia tehtäviä, vaikka osaa niistäkin säännellään laissa. Kunnan tuloja ovat verotulo, valtionosuudet, maksutulot ja muut tulot. Valtio maksaa kunnilla valtionosuuksia, jotta kunta voi rahoittaa lakisääteisten tehtävien hoitamista. Kunta ei voi vaikuttaa valtionosuuksien suuruuteen. Maksutuloja saadaan esimerkiksi varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista, mutta niiden suuruudesta säädetään laissa. Kuntien tulee tehdä konsernitilinpäätös, ja kunta voi omistaa tytäryhtiöitä. Kuntakonsernin muodostaa kunta ja sen tytäryhtiöt. Tytäryhtiöiden omistajaohjaukseen on eri tapoja, kuten henkilöstövalinnat ja yhtiöjärjestyksen sisältö. Tytäryhtiöiden toiminnalla voi olla myös vaikutus kunnan talouteen.
Alijäämän kattamisvelvollisuutta koskeva sääntely on tiukentunut asteittain. Alijäämän kattamiseksi kunta voi pienentää menoja ja saada lisää tuloja. Jos kunta ei saa katettua alijäämää, voi se joutua kuntalain 118 §:ssä säädettyyn arviointimenettelyyn. Alijäämän kattamisen säätämiseen on vaikuttanut todennäköisesti EMU:n asettamat velvoitteet valtiolle, jotka koskevat koko julkistaloutta. Alijäämän kattamisessa tulee myös huomioida, että alijäämä on kirjanpidollinen erä. Tällöin esimerkiksi poistojen suuruudella on vaikutusta alijäämän kattamisessa.
Alijäämän kattamisvelvollisuus voi rajoittaa kunnan itsehallintoa, sillä kunnan talouden suunnitteluun tulee yksi määrittävä tekijä lisää. Kunnalla voi myös olla haasteita kattaa alijäämä, koska vaikutusmahdollisuudet menoihin ja tuloihin ovat rajalliset. Kunnilla on paljon lakisääteisiä velvoitteita, jotka tulee hoitaa myös alijäämän kattamiskauden aikana. Kunta voi saada lisätuloja muun muassa korottamalla kunnallisveroa ja maksutuloja. Alijäämän kattamisvelvollisuudella voi olla myös positiivisia vaikutuksia, jos sen seurauksena kunta tutkii menojaan ja sopeuttanee tarvittavalle tasolle. Tällöin varoja voisi jäädä enemmän kunnan muihin tehtäviin. Tämä edellyttää kuitenkin sen, että kunnalla on tarpeeksi varoja lakisääteisten tehtävien hoitamiseen
Kunnan itsehallinnosta säädetään perustuslain 121 §:ssä. Kunnalle kuuluu verotusoikeus ja sen lakisääteisitä tehtävistä tulee säätää lailla. Kuntiin kohdistuva sääntely ei saa olla ristiriidassa perustuslain säännösten kanssa, eikä sääntely saa tehdä kuntien itsehallintoa käytännössä merkityksettömäksi. Kuntien itsehallintoa vahvistaa myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja ja sen artiklat. Kunnan itsehallintoon voidaan katsoa kuuluvaksi perustuslakivaliokunnan mukaan myös rahoitusperiaate ja kunnan itselleen ottamat tehtävät. Valtio voi säätää lakeja, joilla on vaikutuksia kunnan toimintaan ja talouteen. Valtio päättää osan kunnan tuloista, ja säätää lakisääteisiä tehtäviä kunnan hoidettavaksi. Valtion ja kunnan neuvottelumenettelyn ideana on tuoda myös kuntien näkökanta niihin koskeviin päätöksiin.
Kunnan taloudelliseen itsehallintoon kuuluu kunnan oikeus päättää omasta taloudestaan. Tämä tarkoittaa sitä, ettei kunnan varat saisi kulua ainoastaan lakisääteisten velvoitteiden hoitamiseen. Tällöin kunta ei käytännössä päättäisi taloudestaan ollenkaan. Kunnan valtuustolle kuuluu budjettivalta, ja se päättää myös kunnan lainanotosta. Monet kunnan tehtävät ovat lakisääteisiä, jolloin kunta ei voi paljon vaikuttaa näiden tehtävien hoitamiseen. Kunnalla tulisi olla myös itselleen ottamia tehtäviä, vaikka osaa niistäkin säännellään laissa. Kunnan tuloja ovat verotulo, valtionosuudet, maksutulot ja muut tulot. Valtio maksaa kunnilla valtionosuuksia, jotta kunta voi rahoittaa lakisääteisten tehtävien hoitamista. Kunta ei voi vaikuttaa valtionosuuksien suuruuteen. Maksutuloja saadaan esimerkiksi varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista, mutta niiden suuruudesta säädetään laissa. Kuntien tulee tehdä konsernitilinpäätös, ja kunta voi omistaa tytäryhtiöitä. Kuntakonsernin muodostaa kunta ja sen tytäryhtiöt. Tytäryhtiöiden omistajaohjaukseen on eri tapoja, kuten henkilöstövalinnat ja yhtiöjärjestyksen sisältö. Tytäryhtiöiden toiminnalla voi olla myös vaikutus kunnan talouteen.
Alijäämän kattamisvelvollisuutta koskeva sääntely on tiukentunut asteittain. Alijäämän kattamiseksi kunta voi pienentää menoja ja saada lisää tuloja. Jos kunta ei saa katettua alijäämää, voi se joutua kuntalain 118 §:ssä säädettyyn arviointimenettelyyn. Alijäämän kattamisen säätämiseen on vaikuttanut todennäköisesti EMU:n asettamat velvoitteet valtiolle, jotka koskevat koko julkistaloutta. Alijäämän kattamisessa tulee myös huomioida, että alijäämä on kirjanpidollinen erä. Tällöin esimerkiksi poistojen suuruudella on vaikutusta alijäämän kattamisessa.
Alijäämän kattamisvelvollisuus voi rajoittaa kunnan itsehallintoa, sillä kunnan talouden suunnitteluun tulee yksi määrittävä tekijä lisää. Kunnalla voi myös olla haasteita kattaa alijäämä, koska vaikutusmahdollisuudet menoihin ja tuloihin ovat rajalliset. Kunnilla on paljon lakisääteisiä velvoitteita, jotka tulee hoitaa myös alijäämän kattamiskauden aikana. Kunta voi saada lisätuloja muun muassa korottamalla kunnallisveroa ja maksutuloja. Alijäämän kattamisvelvollisuudella voi olla myös positiivisia vaikutuksia, jos sen seurauksena kunta tutkii menojaan ja sopeuttanee tarvittavalle tasolle. Tällöin varoja voisi jäädä enemmän kunnan muihin tehtäviin. Tämä edellyttää kuitenkin sen, että kunnalla on tarpeeksi varoja lakisääteisten tehtävien hoitamiseen