Kunnan talouden tasapainottamisohjelmien arviointi

Abstract

Kuntalaki velvoittaa kuntia tasapainoiseen tai ylijäämäiseen taloudenpitoon. Taseeseen mahdollisesti kertynyt alijäämä on katettava neljässä vuodessa. Kunta päättää itse niistä toimenpiteistä, joilla talous tasapainotetaan ja alijäämä katetaan. Tällaisia toimenpidekokonaisuuksia kutsutaan talouden tasapainottamisohjelmiksi. Ohjelmat laaditaan yleensä usean tilikauden pituisiksi, koska vain harvoin voidaan taseeseen kertynyt eli kumulatiivinen alijäämä kattaa yhden tilikauden aikana.

Tässä työssä käsitellään kunnan talouden tasapainottamisohjelmien arviointia kolmesta näkökulmasta: (1) itsearviointina eli kunnan viranhaltijoiden ja vastaavien tahojen tekemänä arviointina, (2) tarkastuslautakuntien tekemänä arviointina ja (3) tilintarkastajien tekemänä arviointina. Työn tavoitteena on selvittää, arvioivatko edellä mainitut kolme tahoa ohjelmia vain niiden euromääräisesti mitattavissa olevan taloudellisen vaikutuksen perusteella, vai käytetäänkö myös muita näkökulmia. Lisäksi selvitetään, onko arviointi etukäteistä, jatkuvaa eli toiminnan aikaista vai jälkikäteistä.

Työn teoreettisena viitekehyksenä toimii olemassa olevan tutkimuskirjallisuuden perusteella rakennettu kolmiulotteinen kehikko, jonka ulottuvuudet ovat: (1) tuloksellisuuden näkökulmat tehokkuus, vaikuttavuus ja oikeudenmukaisuus, (2) taloudellisen tasapainon näkökulmat eli tuloslaskelma-, resurssi-, tarve- ja vastikenäkökulmat sekä (3) edellä mainitut kolme arvioivaa tahoa eli itsearviointi, tarkastuslautakunta ja tilintarkastajat.

Työ on tapaustutkimustyyppinen siten, että tarkasteltavaksi on valittu kolme keskenään osin erilaista mutta ei kuitenkaan ratkaisevasti toisistaan poikkeavaa kuntaa, joissa 2010-luvun aikana on toteutettu talouden tasapainottamisohjelmia. Kunnat ovat Akaa, Järvenpää ja Karkkila. Aineisto perustuu pääosin näiden kuntien talousarvioihin ja -suunnitelmiin talouden tasapainottamisohjelmineen, tilinpäätöksiin, tasapainottamisohjelmien itsearviointeihin, tarkastuslautakuntien arviointikertomuksiin ja tilintarkastuskertomuksiin.

Tutkimusmenetelmänä on laadullinen metodi, teorialähtöinen sisällönanalyysi, jossa aineistosta on pyritty löytämään erilaisia arvioinnin näkökulmia sekä tuloksellisuuden että taloudellisen tasapainon käsitteistöjen pohjalta ja sijoittamaan näitä teoreettiseen viitekehykseen. Arvioinnissa korostuu tehokkuus- ja tuloslaskelmanäkökulmiin liittyvä taloudellinen vaikutus, mutta varsinkin itsearvioinneissa ja tarkastuslautakuntien arviointikertomuksissa on havaittavissa myös muita näkökulmia, kuten palvelujen tarjonnan oikeudenmukaisuuteen ja kuntalaisten veroilleen ja maksuilleen saamaan vastikkeeseen liittyviä seikkoja. Myös elinvoimatekijät, käytännössä vetovoima ja pitovoima, tulivat esille. Aineistossa ei ole havaittavissa ristiriitoja eri arvioijatahojen välillä, vaan arviot voidaan nähdä monelta osin toisiaan täydentävinä.

Arviointi on voi olla jatkuvaa eli tasapainottamisohjelman aikana tapahtuvaa tai jälkikäteistä, ohjelman päättymisen jälkeen tapahtuvaa. Arviointi vaatii ohjelmien päivittämistä ja usein myös uuden ohjelman laatimista jo käynnissä olevan rinnalle tai sen jatkoksi.

Työssä ei ole kehitetty uutta teoriaa, vaan yhdistelty olemassa olevia teorioita ja niiden käsitteistöjä. Vaikka teoreettinen viitekehys ei sellaisenaan ole ollut käytössä tutkimusaineistoon sisältyvissä arvioinneissa, sen voi nähdä olevan käyttökelpoinen talouden tasapainottamisohjelmien tarkastelussa. Tämän voi katsoa vahvistavan viitekehyksen taustalla olevien käsitteistöjen empiiristä toimivuutta. Viitekehyksen verifioimiseksi tarvittaisiin esimerkiksi toimintatutkimuksen menetelmin toteutettava osallistava tutkimus, jossa selvitettäisiin, antaako useista eri näkökulmista koostuva mutta valmiina annettu arviointimalli lisäarvoa talouden tasapainottamisohjelmien arvioinnille.