Public participation in urban development projects: participatory budgeting as a co-creation method

Abstract

Cities can be developed by means of urban development projects (UDPs). They are implemented to improve residential environment and furthermore the well-being of citizens i.e. the public. In UDPs, citizens are focal stakeholders and the projects should generate value for them. Instead of being only passive receivers of the UDPs’ outcome – which often may be the case – or participating for example by filing appeals against the projects, the public can actively participate in projects’ decision-making concerning the project design with a motivation to form more valuable projects. Participation can be done via different public participation methods, such as participatory budgeting, and it may enhance the co-creation of projects between the citizens and the city, and increase the value of UDPs from the perspective of the citizens.

The objective of this thesis is to gain knowledge on how citizens can participate in decisionmaking concerning project design in UDPs, and on how citizens co-create projects together with the city in this kind of situation. The emphasis is on public participation methods that empower the public, i.e. place the final decision-making power in their hands. A promising method of this kind is participatory budgeting, and the empirical part of the study focuses on this method by studying the co-creation of UPDs in project design workshops organized in participatory budgeting.

To guide the research, two research questions were formulated: 1) How can citizens participate in decision-making about project design in urban development projects? and 2) How do citizens and city representatives co-create projects in participatory budgeting workshops? The research was conducted as a qualitative case study and the main data collection method was observation. The researchers observed five project design workshops, which were part of the participatory budgeting process organized by the city of Tampere. At the beginning of the process, citizens submitted 379 initial project ideas that were screened by the city representatives. 227 ideas passed the screening done according to the pre-defined criteria, and those ideas were developed further in seven project design workshops. More than 100 citizens participated in the workshops and they formed 120 project plans from 227 initial project ideas together with the city representatives. The project plans were formed by discussing in small groups.

The results of the study indicate that during the project design workshops in participatory budgeting, three different communication modes (one-way, two-way, and deliberative communication) appear. Deliberative communication enhances the project design and fosters the project co-creation because several participants are actively developing the projects. The citizens and the city representatives design the projects together and have different roles during the workshop. Even though the citizens are the central actors in participatory budgeting, the process is largely dependent on the city. The city employees facilitating the project design workshops need to adopt several, sometimes overlapping roles to guide the project design. Another finding was that the end-users of the projects – in this case children and the youth – are not necessarily participating widely in the project design. This set even more weight on the city and other participants of the workshops because they should form valuable projects from the perspective of end-users. Thus, the city should emphasize the openness of the process, but also market it actively to increase the awareness of this participation method among the public.

Kaupunkeja voidaan kehittää kaupunkikehittämisprojektien (urban development projects, UDPs) avulla. Projektien tarkoituksena on parantaa asuinympäristöä ja edelleen kansalaisten hyvinvointia. Kaupunkikehittämisprojekteissa kansalaiset ovat keskeinen sidosryhmä ja projektienpitäisi tuottaa arvoa heille. Sen sijaan että kansalaiset olisivat passiivisia kaupunkikehittämisprojektien tuotosten vastaanottajia – mikä usein voi olla tilanne – tai että he jättäisivät valituksia projekteista, kansalaiset voivat aktiivisesti osallistua projektien päätöksentekoon koskien projektien suunnittelua motivaationaan muodostaa arvokkaampia projekteja. Osallistuminen voidaan toteuttaa erilaisten kansalaisosallistumismenetelmien, kuten osallistuvan budjetoinnin avulla, ja osallistuminen voi lisätä projektien yhteiskehittelyä (co-creation) kansalaisten ja kaupungin välillä ja kasvattaa kaupunkikehitysprojektien arvoa kansalaisten näkökulmasta.

Tämän diplomityön tavoitteena on lisätä tietoa siitä, miten kansalaiset voivat osallistua päätöksentekoon koskien kaupunkikehitysprojektien suunnittelua, ja edelleen, miten kansalaiset yhteiskehittelevät projekteja yhdessä kaupungin edustajien kanssa tällaisessa tilanteessa. Painotus on kansalaisosallistumismenetelmissä, jotka valtuuttavat (empower) kansalaisia eli antavat päätöksentekovallan heidän käsiinsä. Lupaava menetelmä on osallistuva budjetointi, johon työn empiirinen osa keskittyy tutkimalla kaupunkikehitysprojektien yhteiskehittelyä projektisuunnittelutyöpajoissa, jotka järjestettiin osana osallistuvaa budjetointia.

Tutkimusta ohjaamaan muodostettiin kaksi tutkimuskysymystä: 1) Miten kansalaiset voivat osallistua projektien päätöksentekoon koskien projektien suunnittelua kaupunkikehittämisprojekteissa? ja 2) Miten kansalaiset ja kaupungin edustajat yhteiskehittelevät projekteja osallistuvan budjetoinnin työpajoissa? Tutkimus toteutettiin laadullisena tapaustutkimuksena ja pääasiallinen datankeruumenetelmä oli havainnointi. Tutkijat havainnoivat viittä projektisuunnittelutyöpajaa, jotka olivat osa Tampereen kaupungin järjestämää osallistuvan budjetoinnin prosessia. Prosessin aluksi kansalaiset lähettivät 379 projekti-ideaa, jotka kaupungin edustajat tarkastivat. 227 ideaa läpäisi ennalta määrätyn kriteeristön mukaan tehdyn ennakkotarkastuksen, minkä jälkeen näitä ideoita kehitettiin eteenpäin seitsemässä projektisuunnittelutyöpajassa. Yli sata kansalaista osallistui työpajoihin, ja he muodostivat 120 projektisuunnitelmaa 227:stä projekti-ideasta yhdessä kaupungin edustajien kanssa. Projektisuunnitelmat muodostettiin pienryhmissä keskustellen.

Tutkimuksen tulokset osoittavat, että osallistuvan budjetoinnin projektisuunnittelutyöpajoissa esiintyy kolmea eri kommunikaation tapaa (yksisuuntainen, kaksisuuntainen ja keskusteleva kommunikaatio). Keskusteleva kommunikaatio parantaa projektisuunnittelua ja edistää projektien yhteiskehittelyä, koska tällöin useat henkilöt osallistuvat projektien kehitykseen. Kansalaiset ja kaupungin edustajat suunnittelevat projekteja yhdessä ja heillä on erilaisia rooleja työpajan aikana. Vaikka kansalaiset ovat keskeisiä toimijoita osallistuvassa budjetoinnissa, prosessi on laajalti riippuvainen kaupungista. Projektisuunnittelutyöpajoja fasilitoivien kaupungin edustajien täytyy omaksua useita, joskus päällekkäisiä rooleja ohjatakseen projektisuunnittelua. Toinen löydös oli, että projektien loppukäyttäjät, tässä tapauksessa lapset ja nuoret, eivät välttämättä osallistu laajalti projektien suunnitteluun. Tämä lisää entisestään kaupungin ja muiden työpajoihin osallistujien painoarvoa, koska heidän pitäisi muodostaa loppukäyttäjille arvokkaita projekteja. Siksi kaupungin pitäisi painottaa prosessin avoimuutta, mutta myös markkinoida sitä aktiivisesti kasvattaakseen kansalaisten tietoisuutta tästä osallistumismenetelmästä.