Hyvinvointia hankkimassa : Tulosperusteinen palvelujen järjestäminen julkisella sektorilla

Abstract

Hyvinvoinnin tavoittelu on noussut palvelujen järjestämisen keskiöön. Näkemys siitä, ettei julkisella sektorilla haluta hankkia tai tuottaa vain suoritteita, kuten käyntejä tai tunteja, on vahvistunut. Monimutkaisen ja muuttuvan toimintaympäristön, niukkojen resurssien ja kasvavien palvelutarpeiden haasteisiin vastaamiseksi tavoitellaan palvelujen järjestämisessä kokonaisonnistumista eli tuloksellisuutta, taloudellisuutta, tehokkuutta, vaikuttavuutta ja oikeudenmukaisuutta.

Tässä tutkimuksessa tarkasteltiin tulosperusteista palvelujen järjestämistä rajoittuen hyvinvointipalvelujen järjestämiseen julkisella, erityisesti kuntasektorilla. Palvelujen järjestäminen merkitsee sitä, että palveluja voidaan tuottaa itse, yhdessä muiden julkisten toimijoiden kanssa tai ostaen niitä ulkoisilta tuottajilta. Tutkimus painottui palvelujen hankintaan ulkoisilta palveluntuottajilta. Tulosperusteinen palvelujen järjestäminen on vahvistunut Suomessa 2010-luvulla, ja se tavoittelee kansalaisten hyvinvoinnin lisäämistä yhteiskunnan eri tahojen avulla. Kyseessä on palvelujen järjestämisen paradigman muutos, jolla on huomattava vaikutus hallintoon ja johtamiseen.

Tutkimuksen tavoitteena oli löytää yhteyksiä samanaikaisille ilmiöille, vahvistuneelle hallinta-ajattelulle ja tulosperusteiselle palvelujen järjestämiselle. Julkisen hyödyn käsite tuli merkitykselliseksi osaksi tutkimusta, ja siten sekä new public governance (NPG) että public value toimivat tutkimuksen taustateorioina. Tutkimuksen tavoitteena oli myös vuorovaikutus teorian ja käytännön välillä, ja siten tutkimuksessa rakennettiin tulosperusteisen palvelujen järjestämisen malli, jonka liimana ja mahdollistajana toimii yhteiskehittävä johtaminen.

Tutkimus toi esille, että tulosperusteinen palvelujen järjestäminen on lähestymistapana holistinen (esim. Leat & Setzler 2002) ja se haastaa organisaatiota, sen kulttuuria ja johtamista, mutta myös toimintaympäristöään. Kyse on kokonaisvaltaisesta hankintastrategiasta, jolla vastataan muun muassa tietojohtamisen tarpeeseen, yhteiskehitetään ja -tuotetaan palveluja, lisätään luottamusta järjestäjän, tuottajien ja palvelunkäyttäjien välillä ja mahdollistetaan paremmin kekseliäät ratkaisut verrattuna suoriteperusteiseen hankintaan. Mittaaminen, arviointi ja kumppanuus ovat keskeisessä asemassa tulosperusteisessa palvelujen järjestämisessä.

Uuteen julkiseen hallintaan kytkeytyvä tulosperusteinen palvelujen järjestäminen on mahdollista valita tietoisesti uudistamisen mekanismiksi uutta julkista johtamista heijastelevan suoriteperusteisen palvelujen järjestämisen sijasta. Kuitenkin tämä vaatii osaamista, sitoutumista ja resursseja, ja johtamisella voidaan merkittävästi joko heikentää tai tukea tulosperusteisuuden soveltamista. Tulosperusteinen palvelujen hankinta on prosessina raskas. Tulosperusteisuutta voidaan myös hyödyntää rinnakkain perinteisemmän suoriteperusteisen palvelujen järjestämistavan rinnalla. Tulosperusteinen palvelujen järjestäminen edellyttää uudenlaista järjestäjäosaamista, ja tähän keskusteluun tutkimus toi uutta tietoa tulosperusteisuuden soveltamisesta, soveltuvuudesta ja sen eri elementeistä.

Wellbeing-seeking has become an important part of commissioning services. The vision of and desire for commissioning outcomes instead of outputs, such as calls or hours, has strengthened. Total success or successfulness, in other words, economy, efficiency, effectiveness and equity, is striven for in commissioning of services in order to meet the challenges of complex and changing operational environments, meagre resources and growing service needs.

In this study outcomes-based commissioning (OBC) was investigated concentrating on welfare services in the public sector, especially in municipalities. Commissioning of services means that the services can be produced by the public organization itself or in collaboration with other public actors or they can be purchased from outside providers. The study focused on the commissioning of services from outside service providers. Outcomes- based commissioning gained strength in Finland in the 2010s and it focuses on increasing the wellbeing of the citizens through different quarters of the society. This is a change of paradigm in service commissioning and it has had a notable effect on administration and leadership.

The target of the study was to examine the connections between the simultaneous phenomena, the strengthened governance thinking and outcomes-based commissioning. The concept of public value became a meaningful part of the research and thus both the new public governance (NPG) and public value act as the background theories of the study. The aim of the study was also to examine the interaction between the theory and practice, and therefore, in this research, a model of outcomes-based commissioning was built. Its glue and enabler is co-creative leadership.

The research indicates that as an approach outcomes-based commissioning is holistic (e.g. Leat & Setzler 2002) and it challenges the organization, its culture and leadership, but also its operational environment. It is a question of a holistic commissioning strategy which can answer to the need of knowledge management and through which services are co-created and co-produced. With outcomes-based commissioning, trust can be increased between the commissioner, producers and the service users and more inventive solutions are enabled compared to output-based commissioning. Measuring, evaluation and partnership are in the center of outcomes-based commissioning.

It is possible consciously to choose the NPG-connected outcomes-based commissioning as a mechanism of renewal instead of output-based commissioning which has its roots in new public management (NPM). Nevertheless, this requires know-how, involvement, resources − and with leadership the appliance of OBC can either be weakened or supported substantially. As a process outcomes-based commissioning is burdensome. Outcomes-based commissioning can also be applied alongside the traditional way of purchasing services. OBC calls for a new kind of commissioning know-how, and into this discussion the research brought new information on applying outcomes-based commissioning, applicability of it and on the different elements of outcomes-based commissioning.