Sosiaalisuus julkisissa hankinnoissa Euroopassa ja Suomessa : kehityksestä ja nykyisyydestä

Abstract

Julkisten hankintojen sääntely Suomessa perustuu pitkälti Euroopan unionin oikeuteen. Unionin hankintalainsäädännön tavoitteena on perinteisesti ollut muun muassa varmistaa EU:n sisäisten markkinoiden toimivuus ja tehostaa taloudellista hyötyä mahdollisimman avoimen kilpailun kautta. Nykyään halutaan tehostaa julkisten varojen käyttöä. Hankintojen niin kutsutut sosiaaliset näkökohdat ovat kuitenkin viimeistään 1990-luvulta alkaen nostaneet profiiliaan yhteiskunnallisten ja sosiaalisten tavoitteiden toteutuskeinona. Tutkielman keskeisin tavoite on tehdä selkoa näiden näkökohtien kehityksestä ja nykytilanteesta lain tasolla.

Erityisesti 1990-luvulla, kehityksen alkuvaiheissa, törmäsivät sosiaaliset näkökohdat usein Euroopan unionin hankintalainsäädännön taloudelliseen painotukseen. Unionin lainsäädännön noudattamista valvova Euroopan komissio näki herkästi erilaisissa yrityksissä liittää sosiaalisia tavoitteita hankintojen yhteen hankintadirektiivien ehtojen rikkomista. Euroopan unionin tuomioistuin teki 1990- ja 2000-luvuilla merkittäviä, sosiaalisten näkökohtien huomiointia edistäneitä ratkaisuja, mutta näidenkin päätösten harkinnassa tuomioistuimen lähtökohtana oli unionin perustavanlaatuisten taloudellisten vapauksien suojelu.

Tämä asetelma heijastuu hankintalainsäädäntöön nykypäivänäkin: sosiaalisia näkökohtia voidaan asettaa esimerkiksi tarjousten vertailuperusteiksi hankintakilpailussa, mutta näin toimiminen ei saa vaarantaa EU:n takaamia kilpailun ja palvelujen tarjoamisen vapauksia. Taloudelliset intressit siis käytännössä asettuvat eräänlaisessa normien hierarkiassa sosiaalisten vastaavien yläpuolelle. Toisaalta sosiaalisten näkökohtien huomioinnin mahdollisuudet ovat kiistatta merkittävästi laajemmat kuin vielä vaikkapa 1990-luvun alussa.

Julkisten hankintojen sosiaaliset näkökohdat kytkeytyvät tutkielmassa laajempaan ”sosiaalisten julkisten hankintojen” kategoriaan, ja tämän kategorian puitteissa tutkitaan myös niin kutsutun yritysten sosiaalisen vastuun tai yritysvastuun kehitystä. Tutkielmassa havaitaan, että EU:ssa esimerkiksi harkittiin 2000-luvun alussa velvoittavan ”vastuulainsäädännön” luomista, mutta yksityisen sektorin vastustuksen myötä tästä hankkeesta luovuttiin. Tämä peilaa niin yritysten kuin hankintayksiköidenkin yleistä vastustusta sosiaalisten näkökohtien huomioimisen laajempaa velvoittamista kohtaan.

Hankintasääntelyn tarjoamat edellytykset sosiaalisten tavoitteiden toteutukselle hankintojen kautta mielletään tutkielmassa osaksi laajempaa EU:n ”sosiaalisen ulottuvuuden” kehitystä. Tutkielmassa hyödynnetään muun muassa Kaarlo Tuorin tutkimaa unionin konstitutionalismiajattelua ja mielletään julkisten hankintojen sääntelyn kehitys osaksi niin kutsutun sosiaalisen konstituution aseman vaihtelua. Hankintojen alkuperäinen, taloudellisia tarkoitusperiä lähes yksinomaan palvellut rooli ilmensi unionissa aina voimakkaan taloudellisen konstituution johtavaa asemaa. Lisäksi todetaan, että EU-hankintalainsäädännön kehitykseen on olennaisesti vaikuttanut globaali taloudellinen kehitys sekä pyrkimys syventää EU-jäsenmaiden integraatiota.

Nykypäivän osalta havaitaan, että hankintojen sosiaalisille näkökohdille ollaan Suomessa poliittisesti ja virkamiestasolla avoimia, mutta lainsäädäntö itsessään mielletään hankalasti hallittavaksi. Hankintalaissa (1397/2016) niin ikään tarjotaan hankintayksikölle laajat mahdollisuudet sosiaalisten näkökohtien huomiointiin, mutta niiden käyttö on vapaaehtoista. Juridisten ongelmien pelko ja aiheen vähäinen tuntemus vähentävät myös niiden huomiointia. Tiukasti velvoittavampi sääntely vaikuttaa ajatuksena kaukaiselta ja epäsuositulta.

Tutkielma on tutkimusmenetelmiltään lainopillinen sekä oikeushistoriallinen, ja on yhdistelmä nykytilanteen tarkastelua, historiallista tutkimusta sekä pohdintaa siitä, miten tähän hetkeen on tultu.