Kunnan taloudellinen itsehallinto järjestämisvastuuta siirrettäessä: Erityisesti sote-palvelujen siirtämisen näkökulmasta

Abstract

Tämä julkisoikeudellinen pro gradu -tutkielma käsittelee kunnan taloudellisen itsehallinnon asemaa siirrettäessä kunnan lakisääteisten tehtävien järjestämisvastuu kunnan oman toiminnan ulkopuolelle. Tutkimustehtävänä on selvittää, mitä kunnan taloudellinen itsehallinto on voimassa olevan oikeuden mukaan, kun palvelujen järjestämisvastuu siirretään kuntaa suuremmalle alueelliselle kokonaisuudelle. Tutkielmassa keskitytään erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymien sekä peruskuntia laajempien itsehallintoalueiden tarkasteluun järjestämisvastuun siirtämisen ja alueellisen uudistamisen näkökulmasta. Rajaus perustuu sosiaali- ja terveyspalvelujen merkittäviin uudistustarpeisiin muihin peruspalveluihin verrattuna, minkä vuoksi niiden järjestämistä on yritetty uudistaa lähes koko 2000-luvun ajan. Lisäksi sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen, järjestämisvastuun siirtämiseen ja palvelujen rahoitukseen liittyy monia oikeudellisesti tärkeitä kysymyksiä.

Kunnallinen itsehallinto on suomalaisessa yhteiskunnassa ollut perinteisesti vahva sen pitkän historian sekä Suomen perustuslain 121 §:ssä säädetyn perustuslaillisen aseman ansiosta. Kunnan taloudellinen itsehallinto on kunnallisen itsehallinnon perustavanlaatuinen ominaisuus, jolla tarkoitetaan tiivistetysti kunnan itsenäistä taloudellista päätösvaltaa ja verotusoikeutta. Kuntien itsehallinnollinen asema on vakiintuneen käsityksen mukaan sitä vahvempi, mitä enemmän kunnat voivat tuottaa vapaaehtoisia eli yleisen toimialan palveluja asukkailleen. Kuntien taloudellisten resurssien riittämättömyys kattamaan edes lakisääteisiä palveluja kuvaa kuitenkin todellisuutta siitä, missä määrin kunnat pystyvät järjestämään vapaaehtoisia palveluja kuntalaisilleen ja millaisessa tilassa kunnallistalous tällä hetkellä on.

Tutkielma rajautuu tarkastelemaan tehtävien siirtämistä peruskunnalta kuntayhtymälle ja itsehallinnolliselle maakunnalle. Järjestämisvastuuta siirrettäessä pois kunnalta on kiinnitettävä huomiota erityisesti perustuslain, kuntalain sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan kunnalliselle itsehallinnolle ja sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiselle asettamiin vaatimuksiin. Kunnan näkökulmasta merkittävin ero kuntayhtymän ja maakunnan välillä järjestämisvastuuta siirrettäessä on rahoitusvastuun sekä omistajaohjauksen säilyminen kuntayhtymän jäsenkunnilla. Kuntayhtymää koskettavat samat oikeudelliset periaatteet kuin kuntia, jolloin edut peruskuntaan verrattuna perustuvat pitkälti orgaanin suuruudesta sekä tehtävien keskittämisestä yhdelle toimijalle, millä saadaan tehostettua palvelujen järjestämistä. Järjestämisvastuuta siirrettäessä maakunnalle kunnilta poistuu sekä järjestämis- että rahoitusvastuu, mikä tarkoittaa kunnan huomattavaa julkishallinnollisen aseman supistumista sekä taloudellisen liikkumavaran kaventumista. Lisäksi maakuntaitsehallinnon muodostamiseen liittyy monia kuntien talouteen kohdistuvia keinoja, jotka vaikuttavat kunnan taloudelliseen itsehallintoon.

Tutkielmasta ilmenee, että kunnallinen itsehallinto ja erityisesti sen taloudellisen ulottuvuuden toteutuminen sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta ei vastaa kuntien taloudelliselle itsehallinnolle asetettuja edellytyksiä. Sosiaali- ja terveydenhuollon rakenteet ja rahoitus, perustason palvelujen pirstaleinen järjestäminen, riittämätön resursointi sekä muuttuneet palvelutarpeet ovat aiheuttaneet sen, etteivät kunnat kykene enää järjestämään sosiaali- ja terveyspalveluja riittävän tehokkaasti tai kuntien taloudellisen kantokyvyn näkökulmasta kestävästi. Kuntien taloutta ja lakisääteisiä tehtäviä koskevissa asioissa lainsäätäjän toimivalta on ollut vahva, sillä yksityiskohtaistakaan sääntelyä koskien kuntin velvollisuuksia, verotusoikeutta tai palvelujen tuottamistapoja ei ole pidetty kunnallista itsehallintoa vahvasti rajoittavina tekijöinä. Kunnallistalouden riippuvuus valtiovallan toimenpiteistä on huomattava, joten kokonaisuudessaan lakisääteisten sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuun siirtämistä pois kunnalta on arvioitava kuitenkin myös taloudellista itsehallintoa vahvistavana ratkaisuna.