Global Discourses in Domestic Politics: Coping with Economic Crisis in Portugal and Spain

Abstract

On olemassa runsaasti tutkimusta, joka tarjoaa hyödyllisen yleiskatsauksen hallinnan monimuotoisuuteen globaalissa maailmassa. Tutkimuksen kentällä jaetaan ymmärrys siitä, että ei ole olemassa hierarkkisia valtarakenteita, jotka ohjaisivat kansallisvaltioita samaan suuntaan. Tutkimus on kuitenkin osoittanut, että kansalliset politiikat ovat keskinäisriippuvaisia ja, että ne seuraavat samoja kehityslinjoja. Miten on siis selitettävissä, että kansallisvaltiot päätyvät samankaltaisiin politiikan ratkaisuihin, vaikkei siihen olisi olemassa mitään ulkoista pakotetta? Uusinstitutionalistinen tutkimusperinne on selittänyt politiikoiden samankaltaisuutta globaalien ideoiden, mallien ja diskurssien leviämisellä. Tässä ajattelussa kansallisia poliittisia päättäjiä pidetään usein intressittöminä toimijoina, jotka seuraavat politiikan globaaleja muoteja ja ideoita. Se, millaisten mekanismien kautta tällainen globaalien diskurssien ja ideoiden paikallinen omaksuminen tapahtuu, ei ole saanut juurikaan huomiota.

Tämä tutkimus pyrkii vastaamaan edellä esitettyihin kysymyksiin tarkastelemalla vuoden 2008 talouskriisiä ja sen ympärillä käytyä kansallista poliittista keskustelua. Väitöskirjassa lähdetään oletuksesta, että koska kriisin vaikutukset olivat monilta osin globaaleja, myös kriisiin kytkeytyneet puhetavat, reaktiot, julkilausutut selitykset ja ehdotetut ratkaisut olivat globaaleja. Toisin sanoen kriisistä käyty poliittinen keskustelu ei tapahtunut kansallisessa tyhjiössä vaan globaalissa kehyksessä. Mutta miten näitä globaaleja puhetapoja ja ideoita hyödynnettiin neuvoteltaessa kansallisista politiikoista talouskriisin aikana?

Vastatakseen näihin kysymyksiin, tämä väitöskirja tutkii globaaleja kriisidiskursseja. Nämä diskurssit ymmärretään paitsi puheeksi myös kriisiin kytkeytyväksi tiedoksi ja toiminnaksi. Tässä työssä kriisidiskursseja lähestytään alhaalta ylöspäin tarkastelemalla niitä mekanismeja, joiden kautta niistä tuli osa kansallista politiikkaa ja tekijöitä, jotka laukaisivat niiden käytön paikallisesti. Teoreettisesti tutkimus pohjautuu diskursiivisen institutionalismin ja episteemisen hallinnan perinteisiin. Empiirinen analyysi keskittyy kriisidiskurssin keskeisiin elementteihin, niiden leviämiseen ja siihen, miten näitä elementtejä hyödynnettiin osana Portugalin ja Espanjan parlamentti- ja mediakeskusteluja. Empiirisen analyysin tulokset esitellään väitöskirjan neljässä tutkimusartikkelissa.

Artikkeli I analysoi sitä, kuinka muihin maihin viitattiin keskusteltaessa kansallisista politiikoista talouskriisin aikana. Artikkeli II tarkastelee sitä, miten globaaliksi iskusanaksi muodostunutta käsitettä budjettikuri tai kuripolitiikka (englanniksi austerity) hyödynnettiin osana kansallisia poliittisia neuvotteluita. Artikkeli III tutkii sitä, kuinka kansainvälisten lainanantajien eli Troikan interventiosta keskusteltiin Portugalissa. Artikkeli IV analysoi sitä, kuinka Euroopan Unionin uudesta talouspolitiikan koordinaatiotyökalusta, nimeltään European Semester, on tehty selkoa kansallisessa poliittisessa päätöksenteossa.

Kaikkien osatutkimusten empiirisessä analyysissä on hyödynnetty sekä laadullisen että määrällisen analyysin työkaluja. Määrällisistä metodeista tämä tutkimus käyttää sisällön analyysiä ja frekvenssiesiintymien laskentaa selvittääkseen missä määrin globaalin kriisidiskurssin elementit olivat osa kansallista politiikkaa ja kuinka niitä hyödynnettiin. Laadullisista menetelmistä tämä tutkimus käyttää diskurssianalyysiä ja retoriikan analyysin välineitä analysoidakseen, kuinka globaaleja kriisidiskursseja hyödynnettiin kansallisessa poliittisessa argumentaatiossa, oikeuttamassa poliittisia ratkaisuja ja markkinoitaessa erilaisia poliittisia ideoita paikalliseen kontekstiin.

Empiiristen analyysien pohjalta on muotoiltavissa kolme tutkimuksen päätulosta. Ensiksi, erilaiset tavat konstruoida referenssimaat kansallisissa konteksteissa talouskriisin aikana selittyvät ensisijaisesti sillä, kuinka nämä maat asemoivat itsensä osaksi Eurooppaa ja eurooppalaista yhteisöä. Kussakin kansallisessa kontekstissa on ymmärrys siitä referenssimaiden joukosta, johon oma maa kuluu. Tästä syystä näihin maihin viittaaminen on poliittisesti hyväksyttävää ja tehokasta tehtäessä selkoa oman maan talouden tilasta suhteessa muihin järjestelmiin sekä mahdollisista uusista politiikan ratkaisuista. Toiseksi, tutkimus osoittaa, että maan kulloinenkin taloudellinen tila ei yksin selitä sitä, että poliittisissa keskusteluissa aletaan hyödyntää globaalia kuripolitiikan käsitettä. Päinvastoin, kun budjettikuri oli muodostunut globaaliksi politiikan muotisanaksi, toimijat kansallisissa konteksteissa tarttuivat tähän termiin ja hyödynsivät sitä pyrkimyksissään ajaa erilaisia budjettikuriin tähtääviä politiikan uudistuksia. Kolmanneksi tutkimus esittää, että kansainväliset organisaatiot eivät ole todellisia toimijoita kansallisessa poliittisessa päätöksenteossa edes silloin, kun maa on pakkotoimenpiteiden kohteena. Kansainvälisillä organisaatioilla oli rooli kansallisissa konteksteissa talouskriisin aikana, mutta tämä rooli toteutui kansallisten poliittisten kädenvääntöjen ja neuvotteluiden kautta. Näissä neuvotteluissa politiikkaan vaikuttamaan pyrkivät toimijat viittasivat kyseisiin organisaatioihin argumentoinnissaan. Juuri poliittisissa kenttäkamppailuissa erilaiset toimijat kotouttivat organisaatioiden asettamat ehdot ja ideat osaksi kansallista politiikkaa. Kansalliset toimijat viittasivat strategisesti kansainvälisten organisaatioiden markkinoimiin globaaleihin ideoihin ja muiden maiden politiikkoihin myös tulkitessaan kansainvälisiä suosituksia ja toimenpidevaatimuksia, joita kansallisvaltioiden oletettiin noudattavan. Toisin sanoen globaaleja diskursseja hyödynnettiin resursseina tai aseina tehtäessä selkoa kutakin maata koettelevasta talouskriisistä, siihen kytkeytyneistä ongelmista ja tavoiteltavista politiikan ratkaisuista. Globaaleja kriisidiskursseja hyödynnettiin strategisesti ja päämäärähakuisesti oikeutettaessa erilaisia kansallisia säästötoimenpiteitä ja epämukavia uudistuksia, kuten säästöpolitiikkaa.

Tämä väitöskirja lisää teoreettista ymmärrystä niistä mekanismeista, joiden kautta toimijat eri kansallisvaltioissa soveltavat ja hyödyntävät globaaleja politiikan diskursseja. Vaikka kansallinen päätöksenteko saisi vaikutteita globaaleista kriisidiskursseista, se ei tarkoita, että kansalliset poliittiset päättäjät olisivat passiivisia näiden diskurssien edessä. Päinvastoin. Kuten väitöskirjan osajulkaisut ovat osoittaneet, kansalliset toimijat pyrkivät aktiivisesti hyödyntämään näitä diskursseja pyrkiessään edistämään omia poliittisia intressejään ja näkemyksiään. Tästä syystä politiikkojen globalisoitumisen sijaan olisikin mielekkäämpää puhua politiikkojen samantahtisuudesta. Kansallisvaltiot seuraavat ja reagoivat samanaikaisesti globaaleihin politiikan muoteihin, mutta säilyttävät silti etäisyyden toisiinsa. Vaikka eri ideat, ulkoiset mallit ja kansainväliset suositukset ja jopa kansallisvaltioille asetetut ehdot leviävät maailmanlaajuisesti, niiden tulkinta ja sitä kautta kotouttaminen tapahtuu aina kansallisissa konteksteissa.

There is a significant body of research that provides a useful overview of the complexity of governance in the contemporary globalized world. Even though it is a widely held view that there is currently no hierarchy of power that guides different nation-states in the same direction, scholars have pointed out that national policymaking is interdependent with the trajectories of other countries. We can therefore ask how it is that different nation-states tend to arrive at similar policies, using similar ideas and discourses when there is no external force ordering them to do so. This research puzzle has been approached by the neoinstitutionalist research tradition, which has described the process of growing isomorphism through the diffusion of global models, discourses, ideas and scripts. In this line of thought, national actors are portrayed as ‘unthinking’ actors without agency, who just follow current fashions. However, the mechanisms and rationales by which this global knowledge is incorporated into local contexts have been neglected.

This dissertation approaches these problems through an examination of the 2008 economic crisis. As the impact of this economic downturn was global, the discourses—reactions, explanations, solutions and expectations—were likewise global. This is relevant as the rationale by which the crisis was framed, observed, debated and managed was not made in isolation. But how were those global discourses evoked and utilized when handling domestic politics during the economic crisis?

To address this question, the present thesis studies the global crisis discourses, understood not only as talk but also as actions and knowledge, from a bottom-up perspective. I analyse the mechanisms by which they became part of the national context and what triggered their use in national arenas. Theoretically, I tackle the question from a discursive institutionalist and epistemic governance perspective to investigate how global discourses are utilized in national contexts. Empirically, I study prominent elements of the crisis discourses that spread globally in order to make sense of the way in which they were invoked in parliamentary debates and media reports in Portugal and Spain. The empirical research has been reported in four articles. Article I studies how references to other countries were used in debating national policies during the crisis. Article II examines how a fashionable, globally spread term— ‘austerity’—was used in national policy debates. Article III studies how the intervention by the Troika in Portugal was handled from a discursive perspective. Article IV investigates how a new coordinative political tool— European Semester— was managed in national policy-making. All four case studies in this dissertation have a methodological orientation making use of both quantitative and qualitative research methods. As its quantitative methods, the dissertation uses content analysis and frequency of occurrence to investigate whether and how often certain elements of the global crisis discourses appeared in national policy-making. As to qualitative methods, the dissertation employs discourse analysis and rhetorical analysis to study how global crisis discourses were involved in the arguments, justifications and ideas put forward by national policy-makers when debating and accounting for national policies.

Drawing on the analysis and the results of the four articles, I present three main results. First, I argue that the use of certain references to illustrate and justify political points of view depended on how a country positioned itself in the crisis and within the European community– that is, how national actors identified the country in question. This ‘national’ reference group is the one that makes more sense and is more acceptable for the national audience to compare and identify with, which is why certain countries were evoked as important rhetorical examples to render comprehensible the position of the nation and to define what political aims were to be achieved. Second, I claim that it was not the prevailing situation of a country that explains why national actors started talking about and using ‘austerity’ more. Instead, when ‘austerity’ became a globally fashionable term within which to conceive of, manage and debate the 2008 financial crisis, actors in different nation-states started to follow the trend, arguing and formulating new national policies and reforms under the ‘austerity’ rubric. Third, I argue that, even in coercive practices by which international organizations exert and influence, national actors performed their agency by domesticating the international conditions and using them within and for national political discourses. Therefore, national actors were not only strategic in introducing global ideas – such as catchwords and references to other countries, but also when introducing international measures and guidelines that they had to comply with. Hence, global discourses were used to understand domestic situations within this crisis, to give answers to the problems and to guide national policies. Global crisis discourses were also utilized to legitimize many types of cuts and unpopular reforms, such as austerity policies.

This dissertation contributes to the theoretical understanding of the mechanisms and rationales by which actors in different nation-states come to enact and utilize vii global discourses in domestic politics by taking a step further towards a diffusion and transfer approach. Although domestic policy-making was guided or influenced by the global crisis discourses, national actors did not remain passive concerning these global discourses. Rather, actors used and invoked those discourses when they were trustworthy in the national context and when they found them suitable to further their own interests. This leads us to the conclusion that it is better to talk about a synchronization of national policies worldwide. That is, nation-states end up following similar trends or moves, but maintain their distance from one another. Even though there are ideas, exogenous models, international recommendations and even requirements that spread worldwide, they are interpreted and utilized in different national contexts.