Kunnan sisäisen tarkastuksen oikeudellinen sääntely

Abstract

Tässä tutkielmassa tarkastellaan kunnan sisäisen tarkastuksen toimintoon kohdistuvaa oikeudellista sääntelyä. Sisäinen tarkastus kuuluu kunnan sisäiseen valvontaan, jonka järjestäminen on kuntalaissa (410/2015) säädetty kunnanhallituksen tehtäväksi. Kuntalaissa ei kuitenkaan ole velvoitetta järjestää sisäisen tarkastuksen toimintoa. Tämän tutkielman tavoitteena on avata niitä oikeudellisia lähtökohtia, joita kunnan sisäisen tarkastuksen toimintoon liittyy. Tutkielman päätutkimustehtävänä on siten selvittää, mitä kunnan sisäisen tarkastuksen toiminnolta oikeudellisesti edellytetään. Tämän päätutkimustehtävän alle on asetettu alatutkimuskysymyksesi, miten kunnan sisäinen tarkastus toteuttaa hyvää hallintoa. Tutkielmassa selvitetään sisäisen tarkastuksen oikeudellista sisältöä tarkastelemalla sitä ensin teoreettisella tasolla ja sitten yleisesti lainsäädännössä. Näiden kautta sisäisen tarkastuksen tarkastelu keskitetään kuntaan ja kuntakonserniin. Lopuksi kunnan sisäisen tarkastuksen toiminnon tarkastelu liitetään julkisoikeudellisesti määritellyn hyvän hallinnon toteuttamiseen. Hyvän hallinnon toteuttamisella tarkoitetaan kahta näkökulmaa. Ensinnäkin sitä, miten kunnan sisäinen tarkastus pyrkii varmistamaan hyvän hallinnon toteutumisen, ja toiseksi, miten hyvän hallinnon velvoitteet koskevat sisäistä tarkastusta suorittavia tahoja.

Tutkielma on metodiltaan pääosin oikeusdogmaattinen, mutta tutkielmassa hyödynnetään oikeusvertailua tarkasteltaessa sisäisen valvonnan ja sisäisen tarkastuksen sääntelyä pohjoismaisissa kunnissa. Analogia on myös keskeisessä osassa selvitettäessä sisäisen tarkastuksen oikeudellista sisältö, sillä kunnan sisäistä tarkastusta koskevan sääntelyn puuttuessa tarkastelua on tarpeen laajentaa muuhun lainsäädäntöön. Kunnan sisäisen tarkastuksen tarkoitus ja tehtävät ymmärretään kuntalain esitöissä sisäisen tarkastuksen kansainvälisten ammattistandardien kautta. Keskeinen edellytys kunnan sisäisen tarkastuksen toiminnolle on riippumattomuus- ja objektiivisuusvaatimusten täyttyminen. Sisäisen tarkastuksen toiminnon tehtäviin ei siten voi sisältyä kunnan operatiiviseen toimintaan tai päätöksentekoon osallistumista. Sisäisen tarkastuksen keskeisenä tehtävänä on sisäisen valvonnan toimivuuden varmentaminen. Sisäisen tarkastuksen toiminnosta tulee ohjeistaa kunnan hallintosäännössä sekä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteissa, joiden kautta kunnanvaltuusto päättää kunnan toimielimistä ja niiden tehtävistä ja vastuista. Näissä määritellään tarkemmin sisäisen tarkastuksen toiminnon keskeiset tehtävät, vastuut ja toimivalta. Lisäksi sisäisellä tarkastuksella tulee olla erillinen toimintaohje, jossa yksityiskohtaisemmin määritellään sisäisen tarkastuksen toiminnon tarkoituksesta, tehtävistä, vastuista ja organisoinnista.

Sisäisen tarkastuksen rooli hyvän hallinnon toteuttamisessa pohjautuu ei-oikeudellisesti määritellyn hyvän hallintotavan toteuttamiseen. Hyvällä hallintotavalla on kuitenkin yhteys Suomen perustuslaissa (731/1999) ja hallintolaissa (434/2003) määriteltyjen hyvän hallinnon perusteiden toteutumiseen. Koska kunnan sisäisen tarkastuksen toiminnolla on keskeinen rooli hyvän hallintotavan edistämisessä, on se näin ollen tärkeässä asemassa oikeudellisen hyvän hallinnon toteutumisessa varmistamalla, että sisäisen valvonnan prosessit toimivat kunnassa ja kuntakonsernissa. Toisaalta hyvän hallinnon periaatteet velvoittavat kunnan sisäistä tarkastusta suorittavia tahoja riippumatta sisäisen tarkastuksen järjestämistavasta. Sisäisen tarkastuksen toiminnossa tulee siten huomioida hyvän hallinnon velvoitteet. On kuitenkin huomattava, että kunnan sisäisellä tarkastuksella ei ole hallintomenettelyä sisältäviä tehtäviä, joten hyvän hallinnon velvoitteita on noudatettava ensisijaisesti viranomaisen toimintaa yleisesti ohjaavina periaatteina.