Epävarmuuden edessä : Kuntien strateginen kaavoitus joustavana käytäntönä

Abstract

Väitöskirjassani tutkin strategisen yleiskaavoituksen käytäntöjä ja kaupunkiluonnon suunnittelua. Kunnissa on viime vuosina enenevissä määrin alettu laatia niin kutsuttuja strategisia yleiskaavoja. Niiden yleistyminen kertoo kuntien tarpeesta yhtäältä lisätä valmiuttaan reagoida toimintaympäristön muutoksiin ja toisaalta suunnitella maankäyttöään aiempaa määrätietoisemmin. Samaan aikaan maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksessa pohditaan, mihin suuntaan suomalaista maankäytön suunnittelujärjestelmää ja kuntakaavoitusta sen osana olisi kehitettävä.

Väitöstutkimukseni täydentää strategista maankäytön suunnittelua koskevaa tieteellistä keskustelua kahdella tavalla. Tutkimuksessani tarkastelen, miten strategista suunnittelua tehdään ja millaisiksi suunnittelukäytännöt muotoutuvat. Tämän lisäksi analysoin, miten kaupunkiluontoa suunnitellaan strategisen yleiskaavoituksen prosesseissa. Kaupunkiluonnon suunnittelun analyysi havainnollistaa suunnitteluprosessien ja sisältöjen yhteenkietoutumista ja osoittaa, että strategiselle suunnittelulle avautuva toimintatila on sidoksissa suunnittelun kontekstiin.

Olen tarkastellut Lahden, Tampereen ja Östersundomin yleiskaavaprosesseja. Lahdessa ja sittemmin Tampereella omaksuttu jatkuva yleiskaavoitus tarkoittaa, että yleiskaava uudistetaan valtuustokausittain samassa syklissä kaupungin strategian kanssa. Östersundomin yleiskaavan strateginen tavoite on laajentaa Helsinkiä itään ja siten tiivistää koko seudun yhdyskuntarakennetta. Tutkimuksen aineisto koostuu kaavoittajien ja muiden viranhaltijoiden haastatteluista ja kaava-asiakirjoista. Metodologisesti tukeudun tulkitsevaan politiikka-analyysiin, joka tarjoaa käsitteellisiä välineitä tarkastella merkitysten muodostumista politiikkaprosesseissa. Sen avulla on mahdollista pureutua suunnittelukäytäntöihin ja niiden tapauskohtaiseen ja kontekstisidonnaiseen muotoutumiseen.

Tutkimukseni lähtökohta on, että suunnittelu on poliittista toimintaa. Suunnitteluun osallistuvilla toimijoilla on ristiriitaisia intressejä ja tulkintoja siitä, kuka ja miten kaupungin tulevaisuus määritellään ja miten tulisi toimia. Strategisessa yleiskaavoituksessa tehdään päätöksiä ja valintoja, joilla rajataan käsiteltävät asiakysymykset, ratkaisuvaihtoehdot ja määritellään olennaiset toimijat. Tarkastelen strategisen yleiskaavoituksen käytäntöjä tutkimalla, miten yleiskaavaprosessit ovat toteutuneet ja miten suunnittelijat ja muut viranhaltijat tulkitsevat strategista yleiskaavoitusta.

Kaupunkiluonnon suunnittelu havainnollistaa, miten suunnitteluprosessit ja kaavan sisältökysymykset kietoutuvat toisiinsa. Ekosysteemipalvelut ja Natura 2000 - suojelu ovat käsitteellisesti ja hallinnollisesti erilaisia tapoja määritellä kaupunkiluontoa, ja analysoin, miten ekosysteemipalvelunäkökulman soveltaminen ja Natura 2000 -suojelu rajaavat strategisen yleiskaavoituksen suunnitteluvaraa. Tutkimukseni osoittaa, että kaupunkiluonnon tulkinnat vaikuttavat suunnittelun sisältöön ja toimijoiden välisten suhteiden muotoutumiseen.

Tutkimani yleiskaavaprosessit ovat monella tapaa erilaisia, mutta niissä kaikissa on kyse suunnitteluvarasta ja kaupunkikehityksen epävarmuuksien hallinnasta. Lahdessa ja Tampereella ratkaisuksi on valittu jatkuva yleiskaavoitus, joka kytkee yleiskaavoituksen tiukasti kaupungin strategiaan ja muuhun kaupungin kehittämiseen. Jatkuvasti käynnissä oleva kaavoitus sallii nopean reagoinnin muuttuviin tarpeisiin ja tavoitteisiin ja varmistaa, että yleiskaava on ajantasainen. Östersundomin yleiskaavassa suunnitteluvaraa tavoiteltiin jättämällä kaavaratkaisuihin avoimuutta ja tilaa yksityiskohtaisemman kaavoitukselle tulkita ja tarkentaa suunnitelmia.

Tutkimukseni tuo esiin, että maankäyttö- ja rakennuslain tarjoamia välineitä voidaan hyödyntää monella eri tavalla. Tapausten analyysin perusteella strateginen yleiskaavoitus ei ole yhtenäinen käytäntö, vaan sen muotoutumiseen vaikuttavat paikallinen hallinnollinen ja poliittinen konteksti, suunnitteluun osallistuvat toimijat sekä asiakysymykset, joita suunnittelussa käsitellään. Suunnittelun tavat, oikeutus ja toimijoiden roolit rakentuvat tapauskohtaisesti osana suunnitteluprosesseja. Osoitan tutkimuksessa, että strategisen yleiskaavoituksen käytännöt muuttavat suunnittelun toimintatapoja ja ajattelumalleja.

In this doctoral thesis, I study the practices of strategic master planning and planning of urban nature. In recent years, municipalities have introduced so called strategic master plans. On the one hand, it indicates that municipalities want to be better equipped to react to changes in their environment and, on the other hand, to plan their land use more determinedly. At the same time, the Finnish land use planning system and municipal planning as a part of it is under change as the Land Use and Building Act is being revised.

My doctoral thesis complements scientific discussions on strategic land use plan- ning in two ways. First, I examine how strategic planning is being done and how planning practices are shaped. Second, I analyze how urban nature is planned in strategic master planning processes. The analysis of planning of urban nature exem- plifies the intertwining of planning processes and planning issues and shows that the space of action for strategic planning is dependent on the context of planning.

I have analyzed the master planning processes in Lahti, Tampere and Östersun- dom. The continuous master planning adopted in Lahti and later in Tampere implies that the master plan is renewed every council term in connection with the city strat- egy. In Östersundom master plan, the strategic goal is to expand Helsinki further east and thereby densify region’s urban structure. The research data comprises in- terviews of planners and other city administrators and planning documents. Meth- odologically, I build on interpretive policy analysis that provides tools to study how meanings are shaped in policy processes. It enables looking into planning practices and how their development is dependent on the particular situation and context of planning.

The starting point of my study is that planning is political action. The actors tak- ing part in planning have conflicting interests and interpretations about how the future of the city is defined, who takes part and what kind of action is called for. In strategic planning. I look at strategic master planning practices by studying how mas- ter planning processes have unfolded and how planners and other city administra- tors interpret strategic master planning.

Planning of urban nature demonstrates how planning processes and planning is- sues are intertwined. Ecosystem services and Natura 2000 conservation are concep- tually and administratively different ways to define urban nature. In this study, I analyze how applying the ecosystem services perspective and Natura 2000 define the scope of planning. The study shows that the interpretations of urban nature shape the contents of planning and the relations between actors.

The master planning processes that I studied differ in many respects but they all deal with the scope of planning and managing uncertainties. In Lahti and Tampere, the solution is continuous master planning that couples master planning tightly with city strategy and city development. Continuous master planning allows reacting quickly to changing needs and goals and guarantees that the master plan is up-to- date. In Östersundom, the scope of planning was widened by making the content of the plan open-ended and thus leaving room for detailed planning to interpret and specify the plans.

My study shows that the tools provided by the Land Use and Building Act can be utilized in a variety of ways. On the basis of my analysis, strategic master planning is not a unified practice but is shaped by local administrative and political context, actors who take part in it and the planning issues that are dealt with. Methods of planning, its legitimation and actor roles are formed situationally as part of planning processes. I show in my study that strategic master planning practices change the ways of acting and thinking.