Introducing Ideational Foreign Policy Analysis : Explorations on the Underlying Ideas of Finnish Foreign Policy

Abstract

Tässä väitöskirjassa tutkitaan, miten yhtäältä henkilökohtaiset ja toisaalta jaetut ideat sekä ajatusmaailmat vaikuttavat ulkopolitiikan tekoon. Väitöstyön viisi itsenäistä tutkimusta tarkastelevat Suomen ulkopolitiikkaa jostain ideationaalisesta näkökulmasta. Vaikka artikkelit käsittelevät Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan eri ajanjaksoja, työ on kiinnostunut erityisesti kylmän sodan loppuvuosista sekä kylmän sodan jälkeisen ajan alusta.

Työn keskeinen teoreettinen väite on, että kattavan näkemyksen ideoiden vaikutuksesta ulkopolitiikkaan voidaan saavuttaa vain lähestymistavalla, joka yhdistää ulkopolitiikan analyysin subjektiivisiin sekä intersubjektiivisiin ideoihin keskittyvien teorioiden pääperiaatteet. Tutkimus korostaa, että integroiva menettelytapa on sovellettavissa eri ulkopolitiikan tutkimuksen analyysintasoilla. Yhdistävän lähestymistavan soveltaminen perustuu näkemykseen siitä, että yksilökeskeiset psykologiset teoriat ja sosiaalisuutta korostavat konstruktivistiset lähestymistavat täydentävät toistensa heikkouksia.

Väitöstyö rakentaa argumenttinsa jatkamalla ja täydentämällä Vaughn P. Shannonin and Paul M. Kowertin kirjassaan Psychology and Constructivism in International Relations: An Ideational Alliance aloittamaa tutkimusohjelmaa. Ideationaalisen allianssin asemesta tutkimuksessa kuitenkin puhutaan ideationaalisesta ulkopolitiikan tutkimuksesta (Ideational Foreign Policy Analysis, IFPA). Valintaan on kaksi syytä. Ensinnäkin ideationaalinen ulkopolitiikan analyysi ottaa teoriaperinteiden väliseen dialogiin mukaan lisää teoreettisia näkökulmia sekä analyysin tasoja. Se siis toimii kattokäsitteenä ulkopolitiikan analyysin eri ideoiden merkitystä korostaville lähestymistavoille. Toinen syy valinnalle on semanttinen. Rationaalisia ja ideationaalisia teorioita ei tule nähdä täysin vastakohtaisina, ja tutkimusohjelman rakentaminen jotain käsitystä vastaan lähettää turhan vahvan viestin.

Idea itsessään on käsitteenä liian epämääräinen, jotta sitä voitaisiin käyttää ulkopolitiikan tutkimuksen työkaluna. Tarkempia ja selitysvoimaisempia käsitteitä tarvitaan, jotta ideoiden maailmaa voidaan yksinkertaistaa ja tehdä ymmärrettäväksi. Väitöskirja hyödyntääkin konstruktivismin ja psykologisen ulkopolitiikan analyysin käsitteistöä. Tarkemmin sanottuna tutkimus soveltaa ideationaalisen ulkopolitiikan periaatteita neljällä eri analyysin tasolla. Samalla se tarkastelee tarkemmin neljää eri ulkopolitiikan analyysin teoriakokonaisuutta.

Väitöstutkimuksen ensimmäinen teoreettinen osio selittää yksilöiden uskomusjärjestelmien merkitystä ulkopolitiikan tekemisessä ja korostaa sosiaalisen ympäristön merkitystä yksilön ajatusmaailman lähteenä. Työn toinen kumpuavaa kansallisen identiteetin mallin, jossa kollektiivisen kansallisen omakuvan perusta on yksilön identifioituminen tiettyyn kansakuntaan. Tämän lisäksi tutkimus jakaa kansallisen identiteetin kolmeen komponenttiin: maailmankuviin, poliittiseen tarkoitukseen ja statukseen.

Tutkimuksen kolmas teoreettinen mielenkiinnon kohde on yleisen mielipiteen ja ulkopolitiikan suhde, ja se hahmottaa kolme julkinen mielipiteen ja ulkopolitiikan välistä dynamiikkaa. ”Alhaalta ylös” –mallissa kansalaismielipide vaikuttaa selvästi ulkopolitiikan tekemiseen, siinä missä ”ylhäältä alas” –dynamiikassa valtiojohto pyrkii muokkaamaan yleistä mielipidettä. Kolmannessa mallissa ulkopolitiikan tekeminen ja julkinen mielipide eivät ole yhteydessä johtuen kansalaisten kiinnostuksen puutteesta tai poliittisen johdon välinpitämättömyydestä.

Käsiteltyään kolmea valtion sisäistä analyysitasoa tutkimus kiinnittää huomiota ideoiden rooliin valtioiden välisissä suhteissa. Se käsittelee valtioiden välistä luottamusta kolmesta eri teoreettisesta perspektiivistä, ja analysoi, miten erityisesti valtioiden välillä koettu epäluottamus voi vaikuttaa niiden keskinäisiin suhteisiin. Toisin sanoen osiossa tutkitaan, miten valtiotoimijan piirissä elätellyt ideat ilmentyvät kahden maan keskinäisessä kanssakäymisessä.

Väitöstutkimus koostuu viidestä itsenäisestä tutkimusartikkelista, jotka käsittelevät Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan eri aspekteja. Laajemman, konstruktivismia ja psykologiaa integroivan, teoreettisen tavoitteen ohella artikkeleilla on omat teoreettiset päämääränsä, jotka tukevat työn kattavampaa tavoitetta. Julkaisu I tutkii Mauno Koiviston uskomusjärjestelmää ja samalla punniskelee, miten sosiaalinen ympäristö vaikuttaa yksilön uskomuksiin. Se kutsuu Koiviston ajattelumaailmaa suurvaltaempiristiseksi. Lisäksi se väittää, että kylmän sodan loppuminen ei sanottavammin muuttanut Koiviston uskomusjärjestelmää, mikä tuki jatkuvuutta myös Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisessa linjassa.

Julkaisu II taas yhdistää koulukuntakäsitteen ja valtioin sisäisessä diskurssissa kilpailevat käsitykset valtiolle sopivasta omakuvasta. Samalla se edistää alhaalta ylös kumpuavaa näkemystä kansallisesta identiteetistä. Tutkimus hahmottaa neljä Suomen kylmän sodan lopussa ja sen jälkeisen ajan alussa vaikuttanutta koulukuntaa – pienvaltiorealismin, integrationismin, euroatlantismin ja globalismin. Eurorealistiselle maailmankuvalle perustunut integrationismi oli koulukunnista selvästi vahvin. Suomen kylmän sodan jälkeisen ajan alkuvuosien ulkopolitiikassa oli kuitenkin elementtejä jokaisesta neljästä koulukunnasta.

Julkaisu III tarkastelee yleisen mielipiteen ja ulkopolitiikan suhdetta Suomen ulkopolitiikan historiassa. Se väittää, että Suomen ulkopolitiikasta on löydettävissä kolme erilaista mallia kansalaismielipiteen ja ulkopolitiikan välillä. Itsenäistymisen alkuvuosina ja sotienvälisenä aikana ulkopolitiikka ja yleinen mielipide eivät juuri kommunikoineet. Tilanne muuttui kylmän sodan alettua, ja kyseistä aikakautta leimasikin valtiojohdon vahva pyrkimys muokata yleistä mielipidettä. Kylmän sodan loputtua julkinen mielipide voimaantui ja se alkoi vahvemmin vaikuttaa ulkopoliittisiin päätöksiin.

Työn seuraava tutkimus, julkaisu IV, analysoi Suomen ja Ruotsin puolustusyhteistyössä ilmenevää epäluottamusta. Se toisin sanoen tarkastelee, miten Suomessa Ruotsia kohtaan tunnettu epäluottamus vaikuttaa maiden väliseen yhteistyöhön turvallisuus- ja puolustuspolitiikassa. Tutkimuksessa on kolme teoreettista argumenttia. Ensinnäkin tutkimuksessa on syytä erottaa tiettyjen kokemuksien aiheuttamat luottamuksen menetykset (mistrust) laajemmasta epäluottamuksen tunteesta (distrust). Toiseksi on huomioitava se, että luottamus on skaalattava ilmiö. Valtioiden välistä luottamusta on mahdollista arvioida ideaalityyppisten minimaalisen (reliance) ja täyden luottamuksen välillä. Kolmanneksi tutkimuksessa olisi syytä erottaa pettymyksen ja petetyksi tulemisen tunteet. Artikkelin keskeisin empiirinen argumentti on se, että uusi kireämpi turvallisuuspoliittinen tilanne ja lisääntynyt puolustusyhteistyö Suomen ja Ruotsin välillä on saanut suomalaisen eliitin keskuudessa nousemaan muistot vuodesta 1990, jolloin Ruotsi yllättäen päätti hakea jäsenyyttä Euroopan yhteisössä. Tällä kertaa pelkona on Ruotsin yllättävä liittyminen Natoon. Suomen ja Ruotsin puolustusyhteistyön keskeinen tavoite onkin syventää maiden välistä luottamussuhdetta, ja lisääntyvä luottamus on syvenevän yhteistyön ennakkoehto.

Väitöstyön viimeinen tutkimus, julkaisu V, tutkii suomettumisen eri puolia. Tutkimuksen lähestymistapa on historiallinen, mutta se sisältää elementtejä väitöstyössä käsiteltävistä analyysin tasoista. Tutkimus ymmärtää suomettumisen ennen kaikkea poliittisena kulttuurina, joka syntyi Suomen kylmän sodan ulkopoliittisen doktriinin kylkiäisenä. Kulttuuri toisin sanoen tuki Suomen ja Neuvostoliiton välistä ystävyyspolitiikkaa. Vaikka Suomen kylmän sodan ulkopolitiikkaa voidaan pitää onnistuneena, suomettumisen kulttuuri sisälsi ylilyöntejä, jotka itse asiassa syövyttivät Suomen ulkopolitiikan keskeisiä tavoitteita kuten maan suvereniteetin säilymistä.

Kuten todettua, tutkimus on kiinnostunut erityisesti kylmän sodan lopusta ja kylmän sodan jälkeisen ajan ensimmäisistä vuosista. Tarkastelemalla ja yhdistämällä viiden yllämainitun julkaisun tuloksia tutkimus pyrkii ymmärtämään, miten kylmän sodan loppuminen muutti Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ideationaalisia perusteita. äitöstyö toteaakin, että muutos tapahtui kolmessa suhteessa. Ensinnäkin Suomen turvallisuuspoliittisessa orientaatiossa tapahtui muutos. Pienvaltiorealismin ajasta siirryttiin integrationismin aikaan. Suomi lähti lopulta innokkaasti mukaan Euroopan integraatioon unohtamatta kuitenkaan geopoliittisen realismin pääoppeja. Suomen uusi ulkopoliittinen suuntaus perustuikin eurorealismille. Realismin säilymisellä oli konkreettisia vaikutuksia Suomen ulkopoliittiseen doktriiniin – erityisesti päätökseen jatkaa liittoutumattomuuspolitiikkaa. Toiseksi eritoten suomalaiset politiikantekijät ja eliitin edustajat kokivat Suomen länsimaisuuden vahvistuneen. Suomettumisen leima katosi, ja maa kykeni ajamaan intressejään täysivaltaisena länsimaana. Kolmanneksi suomalaisen ulkopolitiikan teon ideationaalisessa ympäristössä tapahtui tietynlainen vapautuminen. Yritykset kontrolloida yleistä mielipidettä ja ulkopoliittista keskustelua vähenivät, ja erilaiset ideat Suomen ulkopolitiikan perusteista saivat kilpailla vapaammin kuin kylmän sodan aikana. Kylmän sodan loppumisen jälkeen suomalaisessa keskustelussa on ollut aitoja vaihtoehtoja kulloinkin vallitsevalle ulkopoliittiselle linjalle, ja yritykset luoda ulkopoliittista konsensusta ovat vähentyneet.

This doctoral dissertation seeks to demonstrate how personal and collective ideas affect foreign policy. The five original publications making up the dissertation all investigate Finnish foreign policy from various ideational aspects. Although the publications deal with different periods of Finnish foreign affairs, the dissertation places particular emphasis on the end of the Cold War and early post-Cold War years.

The dissertation’s main theoretical claim is that in order to reach a comprehensive understanding of the significance of ideas in foreign policy, one must concentrate on both individual and intersubjective ideas and that this approach is applicable at multiple levels of analysis. In other words, the dissertation suggests that one must harness the respective strengths of cognitive psychology and constructivism, and adopt an integrative approach to the analysis of foreign policy. The rationale behind the integrative approach is the viewpoint that psychology and constructivism support each other’s weaknesses.

The dissertation builds its theoretical argument on a research program initiated by Vaughn P. Shannon and Paul M. Kowert in their book Psychology and Constructivism in International Relations: An Ideational Alliance. However, instead of an ideational alliance, the dissertation speaks of Ideational Foreign Policy Analysis (IFPA). There are two main reasons for this choice. First, IFPA incorporates additional theoretical perspectives and levels of analysis into the realm of ideational dialogue. Thus, it serves as an umbrella for the various ideational approaches of FPA. Secondly, the decision to use another concept is a matter of semantics. To imply that a theoretical construct is against something sends a strong signal, and it is perhaps unnecessary to see material/rational and ideational views as polar opposites.

Moreover, “idea” is too broad and vague a concept to be employed as an analytical tool, since ideas are practically infinite and ubiquitous. In order to conduct a sound and theoretically solid analysis, one needs more specific concepts to simplify the world of ideas and to make it understandable. This research taps into the vocabulary of constructivism and political psychology, particularly cognitive and social psychology. More precisely, the dissertation applies the principles of IFPA to four levels of analysis, and sheds light on four different theoretical approaches.

The first section of the theoretical chapter explains the importance of individual belief systems in foreign policymaking, and highlights the significance of the social environment as a source of individual beliefs. The second theoretical contribution relates to national identity. The dissertation advocates a bottom-up view of national identity, in which the basis of collective national self-images is in fact individual identifications with a nation state. Furthermore, national identity is divided into three components: worldview, political purpose and status. The third theoretical question under scrutiny is the public opinion-foreign policy nexus. The dissertation outlines three dynamics between public opinion and foreign policy. In the bottom-up model, public opinion clearly influences foreign policymaking, whereas the top-down dynamic refers to a situation whereby leaders actively try to shape public views. The third model is disconnection, which describes a condition where there is either a public disinterest toward foreign policy, or where decision-makers neglect the opinions of the public. In this context, the principles of IFPA elaborate the public opinion- foreign policy link in two central ways. Firstly, the beliefs of ordinary citizens come about in a process akin to elite opinion formation – that is, in the interplay between inherent dispositions and the social environment. Secondly, the manner in which decision-makers understand the importance of public views is partly dependent on their belief systems.

After treating the three intra-state levels, the dissertation moves on to inter-state relationships. More precisely, it discusses the issue of trust from three theoretical perspectives, and points out how intra-state ideas of trustworthiness may affect inter-state interaction, namely foreign policy. In other words, the section’s main purpose is to show how certain ideas can affect bilateral relations between two states.

The dissertation consists of five publications, which all deal with different aspects of Finnish foreign and security policy and which to a varying degree apply the principles of IFPA. In addition to the overarching theoretical objective of promoting the synthesis of psychology and constructivism, every publication has its own theoretical objectives that serve the broader goal of ideational integration. The aim of Publication I on the belief system of Mauno Koivisto is to understand the effects of the social environment on individual beliefs. It claims that Koivisto’s belief system is best described as great-power empiricist. Moreover, the article argues that the great transformation caused by the end of the Cold War did not considerably change Koivisto’s belief system.

Publication II links the schools of thought approach to the intra-state competition between different national identities, and promotes a bottom-up view of national identity rooted in psychology. It outlines the Finnish foreign policy schools of thought at the beginning of the post-Cold War era: small state realism, integrationism, euro-atlanticism and globalism. Integrationism, which was based on a “eurorealist” worldview, was clearly the most powerful school. Finnish early post-Cold War foreign policy nevertheless contained elements from all four schools.

The focus of Publication III is on the historical nexus between public opinion and Finnish foreign policy. It claims that three different models of the public opinion- foreign policy nexus have prevailed in Finland during its independence: a disconnection in the years of early independence, the top-down model of the Cold War, and a stronger bottom-up dynamic of the post-Cold War era. In other words, in the post-Cold War era, public opinion has become a stronger force in Finnish foreign policymaking.

Publication IV unpacks Finnish beliefs on the untrustworthiness of Sweden as a defense cooperation partner and is thus interested in the interstate-level manifestations of individual and collective ideas. The study lays out three main theoretical arguments. Firstly, it differentiates between distrust and mistrust. The second point the article drives home is that trust is a scalable phenomenon. Thirdly and lastly, the article suggests that a sense of disappointment and a feeling of being betrayed must be separated. Its chief empirical argument is that the Finnish experiences of misplaced trust from October 1990 and Sweden’s surprise announcement of its ambition to join the European Communities have now manifested as elite-level mistrust towards Sweden as a defense cooperation partner. In order to intensify mutual defense cooperation, Helsinki and Stockholm must overcome the looming mistrust in their defense relationship.

The final publication, Publication V, explores different aspects of Finlandization. The analytical approach to the phenomenon is historical, but it nevertheless contains elements from the four levels of analysis. The publication treats Finlandization first and foremost as a political culture, which was born in part to support the official foreign policy line vis-à-vis the Soviet Union. One can argue that the foreign policy strategy of Finland was rather successful but that the political culture of Finlandization had excessive features. It is therefore too naïve to interpret Finlandization only as a successful foreign policy strategy, as some international commentators have done. In fact, it can be said that some of the features of the culture actually eroded the hard core, namely Finnish sovereignty, which the foreign policy strategy tried to preserve.

As implied, in addition to the interests in the original publications, the dissertation has an interest in the end the Cold War and in the early post-Cold War years. More specifically, it aims at understanding what the end of the Cold War meant in terms of the ideational foundations of Finnish foreign policy. The study suggests that it signified three things in particular. First, it led to an adjustment from small-state realism to integrationism as the primary orientation of foreign policy. In other words, Finland enthusiastically adopted a pro- European integration policy, but did not forget the core tenets of geopolitical realism. Thus, the approach was based on a “eurorealist” worldview. Secondly, the end of the era vindicated Finland in terms of its Western-ness in the minds of decision-makers. To put it differently, Finland was finally released from the stigma of Finlandization, and was free to pursue its ambitions as an accepted Western nation. Thirdly, the ideational milieu of Finnish foreign policymaking became more relaxed, as the attempts to shape public opinion and control societal debate diminished and as ideas about Finland’s position in the world were able to compete more freely. Ever since the end of the Cold War, there have been genuine alternatives to the existing poli attempts to impose a consensus have been less considerable.