Pienhankinnat kunnassa
Turunen, Emilia (2019)
2019
Hallintotieteiden tutkinto-ohjelma
Johtamisen ja talouden tiedekunta - Faculty of Management and Business
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2019-05-23
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/URN:NBN:fi:tuni-201907152581
https://urn.fi/URN:NBN:fi:tuni-201907152581
Tiivistelmä
Tutkielmassa käsitellään pienhankintojen oikeudellisia edellytyksiä. Pienhankinnoilla tarkoitetaan hankintalain (1397/2016) 25 §:n mukaisten kansallisten kynnysarvojen alle jääviä hankintoja. Pienhankintoihin ei pääsääntöisesti sovelleta lainkaan hankintalakia ja sen mukaisia menettelytapoja. Pienhankintojen kohdalla noudatettavaksi voi kuitenkin tulla EU-oikeudesta ja kansallisesta oikeudesta johdettavia oikeusperiaatteita. Pienhankinnoissa tulee esimerkiksi huomioida avoimuuden, syrjimättömyyden ja tasapuolisen kohtelun periaatteet. Periaatteiden vuoksi pienhankintojenkin kohdalla tulee useissa tapauksissa noudattaa edes pienimuotoista kilpailuttamista. Koska lainsäädäntö sääntelee pienhankintoja ainoastaan välillisesti, pienhankintojen ohjauksesta vastaavat hankintayksiköt omien ohjeidensa ja menettelytapojensa mukaisesti.
Laki julkisista hankinnoista uudistui vuonna 2017. Uudistuksen taustalla oli uusi EU:n hankintadirektiivi, mutta myös kansallisella tasolla oli tarvetta uudistaa monimutkaisena ja vaikeana pidettyä hankintasääntelyä. Lakiuudistuksen tavoitteisiin kuului tehostaa julkisten varojen käyttöä niin, että käytettävissä olevilla rajallisilla resursseilla pystyttäisiin hankkimaan laadukkaita tuotteita ja palveluita. Lisäksi kansantaloudellisesta näkökulmasta julkisiin hankintoihin kohdistuu suuri arvo ja intressi, sillä vuosittain niiden kokonaisarvo Suomessa on yli 30 miljardia euroa.
Pienhankintojen kohdalla aiheen ajankohtaisuutta lisää se, että lakiuudistuksen yhteydessä kynnysarvoja korotettiin huomattavasti. Korotuksen seurauksena yhä suurempi osa julkisista hankinnoista jää kokonaan hankintalain ulkopuolelle. Uusi hankintalaki tarjoaa paljon mahdollisuuksia kunnille entisestään laajentuneen harkintavallan vuoksi. Toisaalta se voi myös mahdollistaa entistä helpommin epäeettisen toiminnan, sillä pienhankintojen kohdalla ei vaadita samanlaista läpinäkyvyyttä kuin julkisten hankintojen kohdalla.
Tutkielma rajataan kunnan hankintatoimeen ja tutkielman tarkoituksena on selventää pienhankintojen oikeudellisia edellytyksiä ja menettelytapoja. Tutkimuskysymys on ”Mitkä ovat kunnissa suoritettavien pienhankintojen oikeudelliset edellytykset?” Lisäksi tutkielmassa pyritään vastaamaan siihen, miksi kynnysarvoja nostettiin uuden hankintalain myötä. Lisäksi pienhankintojen oikeudellinen ohjaus on vahvasti kuntien omien hankintaohjeiden varassa. Tarkoituksena on täten myös tutkia ohjeiden oikeudellista velvoittavuutta ja lisäksi sitä, miten ohjeet on kunnissa laadittu. Tutkielman metodina käytetään lainoppia, jolloin tutkimuskysymyksiin pyritään vastaamaan laintulkinnan ja systematisoinnin avulla.
Tutkielman loppupäätelmissä todetaan, kuinka tutkimuskysymykseen vastaamisessa tulee ottaa monta näkökulmaa huomioon, eikä pienhankintojen suorittaminen yllättäen olekaan kaikista yksinkertaisinta. Ensinnäkin hankinnan ennakoitu arvo ei saa ylittää hankintalain mukaisia kynnysarvoja. Lisäksi muusta lainsäädännöstä johtuvien velvoitteiden vuoksi myös pienhankintojen kohdalla tulee noudattaa kevyttä kilpailuttamista.
Kynnysarvoja puolestaan nostettiin, sillä liian alhaiset kynnysarvot lisäsivät tarpeettomasti hankintayksiköiden hallinnollista taakkaa, jolloin kilpailuttamisesta aiheutuvat kustannukset ovat voineet ylittää siitä aiheutuvat hyödyt. Lisäksi kynnysarvojen nostolla haluttiin lisätä pienhankintojen joustavuutta ja nopeuttaa hankintamenettelyjä. Kuntien hankintaohjeista todettiin, kuinka oikeudellisesti sitovien hallinnollisten määräysten ja ilman oikeudellista sitovuutta olevien hallinnollisten ohjeiden välinen raja ei ole yksiselitteinen. Yleishallinto-oikeudellisesta näkökulmasta kuntien hankintaohjeet eivät ole sitovia, vaan ainoastaan suosituksen luonteisia. Jotta ohjeiden sitovuus olisi edes hieman selkeämpää, pienhankintaohjeet tulisi kaikissa kunnissa sisällyttää kunnan hallintosääntöön.
Laki julkisista hankinnoista uudistui vuonna 2017. Uudistuksen taustalla oli uusi EU:n hankintadirektiivi, mutta myös kansallisella tasolla oli tarvetta uudistaa monimutkaisena ja vaikeana pidettyä hankintasääntelyä. Lakiuudistuksen tavoitteisiin kuului tehostaa julkisten varojen käyttöä niin, että käytettävissä olevilla rajallisilla resursseilla pystyttäisiin hankkimaan laadukkaita tuotteita ja palveluita. Lisäksi kansantaloudellisesta näkökulmasta julkisiin hankintoihin kohdistuu suuri arvo ja intressi, sillä vuosittain niiden kokonaisarvo Suomessa on yli 30 miljardia euroa.
Pienhankintojen kohdalla aiheen ajankohtaisuutta lisää se, että lakiuudistuksen yhteydessä kynnysarvoja korotettiin huomattavasti. Korotuksen seurauksena yhä suurempi osa julkisista hankinnoista jää kokonaan hankintalain ulkopuolelle. Uusi hankintalaki tarjoaa paljon mahdollisuuksia kunnille entisestään laajentuneen harkintavallan vuoksi. Toisaalta se voi myös mahdollistaa entistä helpommin epäeettisen toiminnan, sillä pienhankintojen kohdalla ei vaadita samanlaista läpinäkyvyyttä kuin julkisten hankintojen kohdalla.
Tutkielma rajataan kunnan hankintatoimeen ja tutkielman tarkoituksena on selventää pienhankintojen oikeudellisia edellytyksiä ja menettelytapoja. Tutkimuskysymys on ”Mitkä ovat kunnissa suoritettavien pienhankintojen oikeudelliset edellytykset?” Lisäksi tutkielmassa pyritään vastaamaan siihen, miksi kynnysarvoja nostettiin uuden hankintalain myötä. Lisäksi pienhankintojen oikeudellinen ohjaus on vahvasti kuntien omien hankintaohjeiden varassa. Tarkoituksena on täten myös tutkia ohjeiden oikeudellista velvoittavuutta ja lisäksi sitä, miten ohjeet on kunnissa laadittu. Tutkielman metodina käytetään lainoppia, jolloin tutkimuskysymyksiin pyritään vastaamaan laintulkinnan ja systematisoinnin avulla.
Tutkielman loppupäätelmissä todetaan, kuinka tutkimuskysymykseen vastaamisessa tulee ottaa monta näkökulmaa huomioon, eikä pienhankintojen suorittaminen yllättäen olekaan kaikista yksinkertaisinta. Ensinnäkin hankinnan ennakoitu arvo ei saa ylittää hankintalain mukaisia kynnysarvoja. Lisäksi muusta lainsäädännöstä johtuvien velvoitteiden vuoksi myös pienhankintojen kohdalla tulee noudattaa kevyttä kilpailuttamista.
Kynnysarvoja puolestaan nostettiin, sillä liian alhaiset kynnysarvot lisäsivät tarpeettomasti hankintayksiköiden hallinnollista taakkaa, jolloin kilpailuttamisesta aiheutuvat kustannukset ovat voineet ylittää siitä aiheutuvat hyödyt. Lisäksi kynnysarvojen nostolla haluttiin lisätä pienhankintojen joustavuutta ja nopeuttaa hankintamenettelyjä. Kuntien hankintaohjeista todettiin, kuinka oikeudellisesti sitovien hallinnollisten määräysten ja ilman oikeudellista sitovuutta olevien hallinnollisten ohjeiden välinen raja ei ole yksiselitteinen. Yleishallinto-oikeudellisesta näkökulmasta kuntien hankintaohjeet eivät ole sitovia, vaan ainoastaan suosituksen luonteisia. Jotta ohjeiden sitovuus olisi edes hieman selkeämpää, pienhankintaohjeet tulisi kaikissa kunnissa sisällyttää kunnan hallintosääntöön.