Kompleksisuusteoreettinen tulkinta hallinnollisen tehokkuuden ja luovuuden yhteensovittamisesta kunnallisen päätöksenteon valmistelutyössä

Abstract

Tutkimuksen kohteena on kunnallisen päätöksenteon valmistelutyö. Tutkimuksessa tarkastellaan tieto- ja kommunikaatioprosessien merkitystä kunnallisen päätöksenteon valmistelutyön tehokkuuden ja luovuuden yhteensovittamisessa. Implisiittisenä oletuksena on, että valmistelutyössä tarvitaan tehokkuuden ohella kykyä tuottaa luovia ja innovatiivisia ratkaisuvaihtoehtoja yhä monimutkaisempiin ongelmiin. Tutkimuksen taustalla on verraten yleinen käsitys, jonka mukaan kunnallinen päätöksenteko on valmisteltujen esitysten hyväksymistä ja todellista valtaa käytetään asioiden valmistelussa. Lisäksi tutkimuksessa katsotaan, että kunnan toimintaympäristön muuttuminen yhä dynaamisemmaksi ja kompleksisemmaksi merkitsee kunnallishallinnolle ja erityisesti valmistelutyölle uusia vaatimuksia. Ulkoisen toimintaympäristön muutosten ohella myös kuntayhteisön sisäiset paineet lisäävät tarvetta uudenlaisten toimintatapojen kehittämiselle. Tässä tutkimuksessa muutos ymmärretään mahdollisuudeksi, jossa perinteisiä byrokraattisia toimintatapoja korvataan avoimeen vuorovaikutukseen perustuvilla työskentelymuodoilla.Kunnallinen päätöksenteko sisältää sekä yksinkertaisia ja nopeasti valmisteltavia asioita että asioita, jotka edellyttävät useita käsittelykertoja eri toimielimissä ja vuorovaikutusta kuntaorganisaation ja erilaisten sidosryhmien välillä, mistä taas seuraa se, että erilaiset asiat vaativat erilaisia lähestymistapoja ja valmistelumalleja. Tämän tutkimuksen piiriin kuuluvien asioiden luonnetta kuvataan ilkeän ongelman käsitteellä, jolla viitataan ongelmiin, joihin liittyy ristiriitaisia tulkintoja, useita erilaisia ja keskenään kilpailevia selitysmalleja sekä yksittäisten ongelmien kytkeytymistä osaksi laajempaa kokonaisuutta.Tutkimus on luonteeltaan laadullinen ja monitieteellinen. Tutkimuksella on selkeitä liittymäkohtia tietojohtamisen tutkimusperinteeseen, sillä kuntayhteisön menestymisen katsotaan riippuvan sen kyvystä hyödyntää sisäisiä ja ulkoisia tietovarantoja toimintaympäristön muutoksiin sopeutumisessa.Tutkimus koostuu kahdesta osasta. Teoriaosassa suoritetussa käsiteanalyysissä kyseenalaistetaan käsitys, jossa valmistelu nähdään itsenäisenä kunnallisen päätöksenteon vaiheena. Käsiteanalyysiin perustuen valmistelu määritellään kompleksiseksi prosessiksi, joka koostuu sekä kuntayhteisön sisäisistä että kuntayhteisön ja toimintaympäristön välisistä vuorovaikutussuhteista. Vuorovaikutuksen avulla tavoitellaan sekä informaation puutteesta johtuvan epävarmuuden että informaation monitulkintaisuudesta johtuvan epäselvyyden vähentämistä. Tämän lisäksi tutkimuksen teoreettisessa osassa konstruoidaan lähinnä kompleksisuusteorioista johdettujen käsitteiden pohjalta tulkintakehys, jonka avulla muodostetaan kokonaiskuva kunnallisen päätöksenteon valmistelutyön vuorovaikutusprosesseihin liittyvistä tekijöistä, joiden voidaan arvioida vaikuttavan hallinnollisen tehokkuuden ja luovuuden yhteensovittamiseen. Tutkimuksen empiirinen osa on tapaustutkimus, jossa tarkastelu kohdistetaan johtavien viranhaltijoiden ja kunnanhallituksen muodostamaan valmistelusysteemiin. Hallinnollisten rakenteiden sijaan tutkimuksessa keskitytään valmistelusysteemin sisäisiin sekä systeemin ja sen ympäristön välisiin muodollisiin ja epämuodollisiin tieto- ja vuorovaikutusprosesseihin. Näin koetellaan ja täsmennetään teoreettisessa osassa hahmoteltua viitekehystä. Empiirisessä osassa täsmennetty viitekehys koostuu kuudesta ominaisuudesta, jotka ovat (i) vuorovaikutus, (ii) luottamus, (iii) merkityksellistäminen, (iv) sisäiset mekanismit, (v) monimuotoisuus sekä (vi) aika ja yhteisevoluutio. Kukin ominaisuus jakautuu kahdesta neljään komponenttiin. Empiirinen aineisto koostuu 21 johtavan viranhaltijan ja luottamushenkilön teemahaastatteluista Loimaalla ja Alastarolla. Lisäksi tutkimuksessa hyödynnetään kirjallista aineistoa, kuten kokousasiakirjoja ja paikallislehdessä julkaistuja kirjoituksia.Tutkimuksen päätuloksena esitetty kuuden ominaisuuden viitekehys osoittaa, että huomion kiinnittäminen valmistelusysteemin näkymättömään dynamiikkaan ja toimijoiden välisiin vuorovaikutussuhteisiin piirtää uudenlaisen kuvan kunnallisen päätöksenteon valmistelutyön haasteista. Tutkimuksessa todetaankin, että valmistelusysteemin pinnanalaisiin vuorovaikutusprosesseihin liittyy potentiaalia, jonka tunnistaminen ja hyödyntäminen voi edistää valmistelutyön tehokkuuden ja luovuuden yhteensovittamista. Potentiaalin realisoiminen edellyttää ainakin sitä, että valmisteluprosessiin kuuluvat vastakkaiset intressit sekä valmistelusysteemin sisäiset ja ulkoiset jännitteet ymmärretään erimielisyyden sijaan valmistelusysteemin mahdollisuuksiksi selvitä yhä monimutkaisemmaksi käyvässä maailmassa. Kysymys on pitkälti siitä, että kunnallisen päätöksenteon valmistelutyössä löydetään sopiva tasapaino päämäärätietoisen ja tehokkuutta lisäävän konvergentin ajattelun sekä luovuutta edistävän ja uusia vaihtoehtoja tuottavan divergentin ajattelun välille.Tutkimuksen johtopäätöksissä kuusi ominaisuutta sijoitetaan divergenssi konvergenssiakseleiden muodostamaan nelikenttään. Nelikentän lohkot on nimetty seuraavasti: ideaköyhä tehoton valmistelu , ideaköyhä tehokas valmistelu , idearikas tehoton valmistelu sekä idearikas tehokas valmistelu . Nelikenttä toimii teoreettiseen analyysiin ja empiiriseen aineistoon perustuvana tiivistelmänä siitä, mitkä kunkin kuuden ominaisuuden piirteet ovat relevantteja kussakin lohkossa ja miten ne ilmenevät. Nelikentästä johdetaan kuusi teesiä, joiden avulla vastataan tutkimuksen empiirisessä osassa asetettuihin tutkimusongelmiin. Lisäksi johtopäätöksissä esitetään nelikenttään ja teeseihin pohjautuvia ideoita käytännön kunnallishallinnon kehittämiseksi.Asiasanat: asian valmistelu, kunnallinen päätöksenteko, kunnallishallinto, tietojohtaminen, kompleksisuusteoria.