Kunta työllisyydenhoitajana : Työpakosta kokeiluihin

Abstract

Kunta työllisyydenhoitajana Työpakosta kokeiluihin

Perustuslain (731/1999) 18.2 § säätää seuraavasti: ”Julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön.” Tähän Suomi on myös kansainvälisoikeudellisesti sitoutunut ja tavoitteeksi on asetettu täystyöllisyys. Kunnan toimintaa työn perusoikeuden toteuttamisessa määrittää tarkemmin kansallinen työllisyydenhoidon erityissääntely. Varsinkin 2000-luvulta lähtien sitä on kohdistettu yhä enenevässä määrin kuntiin.

Kuntalain (410/2015) 1.2 § säätää kunnan tehtäväksi edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa. Onnistunut työvoimapolitiikka vastaa molempiin. Perustuslain 121 § säätää kunnalle kuuluvasta itsehallinnosta. Kunnan yleinen toimiala on yksi kunnallisen itsehallinnon kulmakiviä ja se on jatkuvasti pienentynyt myös työllisyydenhoidon alueella. Normiohjauksen lisäksi resurssi- ja informaatio-ohjaus ovat lisänneet kuntien vastuuta etenkin pidempään työttöminä olleista. Tämä kunnallisoikeuden alaan kuuluva väitöstutkimus jakaantuu kahteen osaan.

Ensimmäisen osion tutkimustehtävänä on oikeussäännöstön systematisoinnin ja oikeusnormien sisältöjä koskevien tulkintakannanottojen avulla täsmentää kuntien itsehallinnollinen asema työllisyydenhoidon toimijakentässä. Päämetodina on oikeusdogmaattinen tarkastelutapa. Tutkielman toinen osio, empiriatarkastelu, kohdistaa tarkastelunsa nuorten työllistymisen tukemiseen. Tarkemman tarkastelun kohteena on vuosina 2015–2016 toteutettu nuorisotakuun kuntakokeilu, jossa sovellettiin lakia kuntien velvoitteiden ja ohjauksen vähentämistä ja monialaisten toimintamallien tukemista koskevista kokeiluista (1350/2014, kuntakokeilulaki). Tutkimuksen toisessa osiossa oikeussosiologinen metodi on päämetodina. Molempia osioita täydennetään oikeushistoriallisen, oikeusvertailevan sekä oikeuspoliittisen tarkastelutavan avulla. Tutkimuksen rajauksena työttömän henkilön oletetaan olevan työhaluinen ja työkykyinen.

Oikeushistoriallinen näkökulma osoittaa tämän päivän ajattelutavassa työttömyyskysymystä kohtaan useita yhtymäkohtia menneeseen. Työllistymisen tukeminen oli alun perin kuntien tehtävä, kunnes se ensimmäisellä työllisyyslailla (672/1956) siirrettiin ensisijaisesti valtion vastuulle. Tutkimus tarkastelee koko sitä oikeussääntelyn kehityskaarta yhteiskuntapoliittisine taustatekijöineen, joka on johtanut kunnille säännellyn erityistoimialan lisääntymiseen ja yleisen toimialan kaventumiseen työllisyydenhoidon alueella.

Vuoden 1987 työllisyyslain kuntien työllistämisvelvoitteeseen liittyneen lakimuutoksen (1329/1996) jälkeen laki kuntouttavasta työtoiminnasta (189/2001), työttömyysturvalaki (1290/2002), terveydenhuoltolaki (2010/1326), laki työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta (1369/2014), sosiaalihuoltolaki (1301/2014) sekä kilpailulainsäädäntö ovat lisänneet oikeudellisia reunaehtoja kuntien asemaan työllisyydenhoitajana.

Tänä päivänä oikeuskäytäntö ja ylimpien lainvalvojien ratkaisut tukevat tätä käsitystä etenkin kilpailulainsäädännön ja perusoikeuksien toteutumisen suuremman vaikutuksen myötä. Sääntelyn lisäksi valtion ohjauksen lisääntyminen, kansainvälinen toimintaympäristön muutos, vastuunjaon epäselvyys, sääntelyn ristiriitaisuus sekä suuri muutostila, joka on kestänyt jo yli vuosikymmenen, ovat keskeisiä tutkimushavaintoja. Tutkimus osoittaa lisäksi, että kunnallisen sosiaalityön ja valtiollisen työllisyyspolitiikan tavoitteet voivat olla erityyppisiä ja aiheuttaa erilaisia haasteita ja mittaamisen ongelmia. Valtion ja kunnan välinen yhä jännitteisempi suhde työllisyydenhoidossa kulkee punaisena lankana läpi tutkielman. Kunnan itsehallinnollinen asema työllisyydenhoitajana heijastelee kuntien yleisempää asemaa itsehallinnollisena toimijana. Sen voi nähdä joutuneen puristuksiin ja ahtaalle, mitä lisää rahoitusperiaatteen toteutumattomuus.

Empiriatarkastelun päätarkoituksena on vastata siihen, mitä oikeudellisia ja muita vaikutuksia kuntakokeilulailla oli nuorisotakuun kuntakokeilun toteuttamiseen? Lain toteutumisen arvioinnissa käytetään apuna Jyrki Talan lainsäädännön vaikuttavuuden arvioinnin jaottelua neljään tarkastelutapaan; lakiuudistuksen tavoitteenasettelu, sisältö, toimeenpano ja kohteiden reagointi. Empiriatarkastelu toteutettiin asiantuntijoiden teemahaastattelujen avulla. Vastauksia on hyödynnetty jo työn ensimmäisessä osiossa ja ne tukevat ensimmäisen osion lainsäädäntöperustaa koskevia tutkimustuloksia. Keskeisesti esiin nousee työttömyysturvalain 14 luvun 3 a §:n säätämä työmarkkinatuen kuntien rahoitusosuuden ongelmallisuus ja vahva ajatus siitä, miten valta ja vastuu työllistymisen tukemisesta voisi olla kunnilla. Tätä tukevat kunnalliset peruspalvelut ja kokonaisuus olisi otettava resursoinnissa ja tiedonkulussa huomioon.

Kokeilut ovat ilmiönä lisääntyneet viime vuosina. Empiriatarkastelu osoittaa kuitenkin Suomen kokeilukulttuurissa vallitsevia epäkohtia, kuten kokeiluaikojen lyhyyden, puutteet kokeilujen valmistelussa ja ohjauksessa sekä sen, etteivät hyvätkään tulokset välttämättä ehdi juurtua, kun ollaan jo seuraavassa kokeilussa. Vuosina 2015–2016 toteutetuista kuntakokeiluista säätänyt kuntakokeilulaki sääti tavoitteet varsin yleisluontoisiksi. Nuorisotakuun kuntakokeilussa ne sekoittuivat Ohjaamojen tavoitteisiin, vaikka niiden toteutumista oli arvioitava erikseen. Nuorisotakuun kuntakokeilu ei vähentänyt tavoitteena ollutta kuntien tehtäviä eikä tuonut kustannussäästöjä ainakaan kokeiluaikana. Keskeisenä tavoitteena ollut nuoren työllistymispolun yhteinen palvelusuunnitelma laadittiin osassa kokeilukuntia ja se koettiin hyväksi. Lähtökohtaisesti sen olisi pitänyt vähentää muiden suunnitelmien laatimista. Kuntakokeilulain henkilötietojen luovuttamista ja tallentamista koskeneet lainkohdat saatettiin kokea haastaviksi, toisaalta kaikki viranomaistahot, kuten esimerkiksi sosiaalitoimi, eivät välttämättä lähteneet soveltamaan lyhyen aikaa voimassa ollutta kuntakokeilulakia.

Hyviä tuloksia yhteisten palvelusuunnitelmien laatimisen lisäksi oli kuntien sisäisen ja kuntien ja TE-toimistojen välisen yhteistyön ja tiedonkulun lisääntyminen sekä asiakasprosessien kehittyminen. Vapaakuntakokeilun tavoin saattoi nähdä, että vuosina 2015– 2016 toteutetut nuorisotakuun kuntakokeilut toimivat merkittävänä oppimisprosessina, joskin jatkokehittämistä haittasivat kesken olleet useat hallinnon rakenneuudistukset ja Ohjaamojen epävarma tulevaisuus. Tutkimushavainnot tukevat kuntien työllisyydenhoidon kokonaisvastuuta, joskin on pidettävä mielessä, että kuntien välillä on kasvavia eroja. Verrattuna tavoitteena olevaan maakunnalliseen toimijaan, kunnilla voi nähdä olevan suurempi intressi työllisyyden edistämiseen liittyvien resurssien käyttöön, koska toiminnan säilyminen ja kehittyminen ovat kiinni omista toimenpiteistä. Maakunnallinen toimija ei välttämättä edistä tehokkuutta ja vaikuttavuutta, vaan tuo mukanaan edelleen jatkuvia vastuunjaon, tiedonkulun ja kokonaisuuden pirstaleisuuden ongelmia. Toisaalta toimintaympäristön jatkuva muutos ja haasteet edellyttävät uudenlaista yhteistyötä, jota pienemmän kokoluokan kuntien tulisi hyödyntää selkeämmin työllisyydenhoidossa. Kunnilla tulee olla riittävät edellytykset toteuttaa niille kuntalain 1.2 §:n säätämää perustehtävää, asukkaiden hyvinvoinnin ja alueen elinvoiman edistämistä. Tasapainon löytäminen kunta–valtio-suhteeseen myös työllisyydenhoidon alueella löytyy vahvemmasta luottamuksesta kuntatoimijaan, jota ohjaa paikallistasolla ilmenneistä tarpeista lähtevä tahdonmuodostus.

Municipality as an employment manager – from work obligation to trials

Section 18.2 of the Constitution (731/1999) provides: ”Public authorities must promote employment and strive to ensure everyone the right to work.” Finland has also committed to this by international law with full employment as a goal. Municipalities’ actions in the implementation of the fundamental right to work is more precisely determined by the national special regulation on employment. Especially since the 21st century, it has been increasingly targeted at municipalities.

Section 1.2 of the Local Government Act (410/2015) provides for the task of the municipality to promote the well-being of its residents and the vitality of the area. Successful labor policy provides answers to both. Section 121 of the Constitution provides for the self-government of a municipality. The municipal public sector is one of the cornerstones of municipal self-government, and has continuously decreased in the area of employment. In addition to standard control, resource and information control has increased the responsibility of municipalities, especially for long-term unemployed people.

This research within municipal law is divided into two parts. In the first part of the thesis, the research task is to clarify the self-governing role of municipalities in the field of employment management through judgments providing an interpretation on the systematization of the legal framework and the content of legal norms. The main method is a legal-dogmatic approach. The second part of the thesis, the empirical review, focuses on supporting young people’s employment. A closer look is taken on the pilot project of the Youth Guarantee during 2015–2016, which applied the law on the reduction of municipal obligations and control as well as pilots supporting multidisciplinary approaches (1350/2014). In the second part of the study, a legal-sociological method is applied. Both parts are supplemented by a historical, comparative and political law approach. The scope of the study is an unemployed person who is willing and able to work.

The legal historical approach shows that the thinking today bears many similarities with the past when it comes to the issue of unemployment. Supporting employment was initially a task for municipalities until the first Employment Act (672/1956) primarily transferred it to the State. The study examines the whole developmental perspective of legal regulation with its social policy background factors, which has led to an increase in special sectors designated for municipalities, and a narrowing of the general mandate in the area of employment. Following the amendment of the Employment Act of 1987 (1329/1996) concerning municipalities and their employment obligation, the Act on Rehabilitative Work (189/2001), the Act on Unemployment Benefits (1290/2002), the Health Care Act (2010/1326), the Act on Multidisciplinary Co-operation Promoting Employment (1369/2014), Social Welfare Act (1301/2014) and competition laws have increased the legal framework conditions for municipalities as employment managers.

Today, case law and supreme law enforcement solutions support this view, especially when it comes to the enforcement of competition law and fundamental rights. Amongst key research findings are – in addition to regulation – the increase in government control, the change in the international environment, unclear shared responsibilities, contradictions in regulation and the great change that has lasted now for more than a decade. The research also shows that the objectives of municipal social work and state employment policy can be different and pose different challenges and measurement problems. The increasingly tense relationship between the state and the municipality in employment goes as a red thread throughout the thesis. The self-governing role of the municipality as an employment manager reflects the more general role of municipalities as an autonomous actor. It is currently challenged, and is highlighted by the ineffectiveness of the financial principle.

The main purpose of the empirical review is to answer what legal and other effects the Municipal Trial Act had on the implementation of the Youth Guarantee’s municipal trial. In the assessment of the enforcement of the law, I have used Jyrki Tala’s evaluation of the effectiveness of legislation. Tala divides his evaluation into four categories: the goal-setting, content, implementation, and reaction of objects. The empirical review was carried out through theme interviews with experts. Responses have already been used in the first part of the work, and they support the findings of the first section concerning the legal basis. The financial contribution from municipalities in the labor market support provided by Chapter 14, Section 3 a of the Unemployment Security Act is clearly a challenge, as is the strong idea of how the power and responsibility in supporting employment could lie within municipalities. This is supported by basic municipal services, and the big picture should be taken into account in resource allocation and information flow.

Trials have been increasing in recent years. However, the empirical review shows that there are some disadvantages in the Finnish trial system, such as the shortness of trial periods, the lack of preparation and guidance, and the fact that not even good results have enough time to take root when the next trial is already beginning. The State Trail Act on municipal trials during 2015–2016, left the objectives quite generic in nature. In the Youth Guarantee’s municipal trial they were mixed with the objectives of One-Stop Guidance Centers (Ohjaamot), although their implementation had to be evaluated separately. The Youth Guarantee’s municipal trial did not reduce municipal tasks, which was actually its aim, and did not bring about cost savings, at least during the trial period. A joint service plan for the youth employment path was a key objective, and it was drawn up in a number of trial municipalities and it was also appreciated. In principle, it should have reduced the number of other plans. The law section on disclosure and storage of personal data in the Act on Municipal Trials may have been challenging, but on the other hand, all authorities, such as social services, did not necessarily start applying the trial as the trial period was so short.

In addition to joint service plans, increased cooperation and information flow within and between municipalities and TE agencies as well as the development of customer processes was seen as something positive. As with the free municipality trial, one could see that the Youth Guarantee pilot projects carried out during 2015–2016 served as a significant learning process, although further development was hampered by various structural reforms in the administration and the insecure future of the One-Stop Guidance Centers (Ohjaamot).

The research findings support the overall responsibility of municipal employment management, although it must be borne in mind that there are growing differences between municipalities. Compared to the target, which is a provincial operator, municipalities may have a greater interest in using employment-related resources as the maintenance and development of operations are dependent on their own actions. A provincial operator does not necessarily promote efficiency and effectiveness, but continues to carry on the ongoing fragmentation of responsibilities, information flow and fragmentation. On the other hand, the constant change in the operating environment and the challenges require new kind of co-operation that smaller municipalities should make better use of in their employment management.

Municipalities should have necessary prerequisites to implement the basic task set out in Section 1.2 of the Municipal Act, which is to promote the well-being and vitality of its residents. In order to find a balance between municipalities and the State in the area of employment, a stronger confidence in a municipal actor is needed. This change is emphasized by the will that is based on local needs.