International Cooperation Organizations of Regional Governments (ICORGs) in the Multi-Level Governance (MLG) System of the Baltic Sea Macro-Region : A Q Methodological Study

Abstract

Tämän tutkimuksen keskiössä ovat aluetason hallitusten kansainväliset yhteistyöorganisaatiot. Tutkimuksella valotetaan niiden toimijaroolia Itämeren makroalueen monitasoisessa hallintojärjestelmässä ja sen jatkokehittämiseksi. Tutkimuksen kohteena olevat organisaatiot edustavat aluetason poliittisia päätöksentekoelimiä analysoiden kaksi maaesimerkkiä: vaaleilla suoraan valittuja päätöksentekoelimiä federalistisen Saksan osavaltioissa, ja vaalien perusteella nimitettyjä poliittisia päätöksentekoelimiä unitaristisen Suomen maakuntien liitoissa. Tämä Q-tutkimus selvittää aluetason hallitusten kansainvälisten yhteistyöorganisaatioiden sihteeristöjen sekä saksalaisten ja suomalaisten jäsenalueiden edustajien subjektiivisia näkemyksiä näiden yhteistyöorganisaatioiden roolista alueellisella, kansallisella ja Euroopan unionin tasoilla.

Arvioin työssäni monitasoista hallintojärjestelmää erilaisten teoreettisten lähestymistapojen valossa. Samalla peilaan keskustelua monitasoisen hallintojärjestelmän määritelmästä ja sisällöistä suhteessa niistä kirjallisuudessa esitettyihin erilaisiin tulkintoihin ja soveltamistapoihin. Kriittisen tarkastelun kohteena on kolme keskeistä politiikan välinettä, joita käytetään Itämeren makroalueen monitasoisessa hallintojärjestelmässä: kumppanuusperiaate, Euroopan unionin Itämeri-strategia ja Euroopan aluekehittämisen seurantaverkoston (ESPON) käsikirja alueellista hallintajärjestelmää varten. Nämä politiikan välineet luovat sitä empiiristä kontekstia, joka mahdollistaa aluetason hallitusten kansainvälisten yhteistyöorganisaatioiden nykyroolin analysoinnin Itämeren makroalueen monitasoisen hallintojärjestelmän kontekstissa. Samalla yllä mainitut politiikan välineet muodostavat arvokkaan lähdemateriaalin tutkimuksen metodologian tueksi.

Aluetason hallitusten kansainvälisten yhteistyöorganisaatioiden sekä niiden suomalaisten ja saksalaisten jäsenalueiden edustajien subjektiivisten näkemysten tutkimiseen käytän Q-metodologiaa. Metodologisen analyysin tulosten perusteella löytyi neljä faktoria (i) ”Monitasoisen hallintajärjestelmän rakentajat EU:n Itämeri-strategian avulla”, (ii) ”Strategisten hankkeiden edistäjät”, (iii) ”Aluekehittämistavoitteiden edunvalvojat” ja (iv) ”Jäsenalueiden älykkään erikoistumisen edistäjät”. Faktorit ilmentävät yhteistyöorganisaatioiden tehtäviä, koordinaatio-ongelmia monitasoisessa hallintojärjestelmässä sekä työskentelytapojen muutostarpeita Itämeren makroalueen muuttuvassa operationaalisessa viitekehyksessä. Faktoreille yhteiset konsensusväittämäklusterit toivat esiin lukuisia näiden yhteistyöorganisaatioiden toimintaan liittyviä ongelmia: näkyvyydessä ja sitoutumisessa horisontaaliseen ja vertikaaliseen viestintään; makroalueellisessa koordinaatiossa ja yhteistyössä kansallisen tason hallitustenvälisten yhteistyöorganisaatioiden kanssa; Euroopan unionin rahoitusvälineiden hyödyntämisessä; maantieteellisessä edustavuudessa ja poliittisen legimiteetin puolustamisessa sekä voimavarojen tehokkaammassa käytössä.

Tämä tutkimus osoittaa, että aluetason hallitusten kansainväliset yhteistyöorganisaatiot kohtaavat useita ongelmia, ja etteivät ne ole vielä täysin sopeutuneet Itämeren makroalueen muuttuvaan operationaaliseen viitekehykseen, eivätkä Euroopan unionin nykyisiin politiikan välineisiin ja prosesseihin. Tulokset osoittavat myös, että nykyistä Itämeren makroalueen monitasoista hallintojärjestelmää voi luonnehtia melko valtiokeskeiseksi ja ylhäältä alaspäin ohjatuksi. Monitasoinen hallintajärjestelmä ei ole optimaalisesti toimiva aluetason hallitusten kansainvälisten yhteistyöorganisaatioiden eikä niiden jäsenalueiden näkökulmasta. Dikotomia hallitustenvälisyyden ja monitasoisen hallintojärjestelmän teoreettisten lähestymistapojen välillä ilmentää jännitteitä eri politiikan osa-alueilla, eri politiikkojen laadinnassa ja käytäntöön soveltamisessa. Poliittinen ja perustuslaillinen viitekehys vaikuttaa myös selkeästi yhteistyöorganisaatioiden jäsenalueiden valtuuksiin ja vastuisiin omissa maissaan, ja siihen, kuinka ne voivat toimia niissä, sekä siihen millaisen aseman jäsenalueet mahdollistavat näille yhteistyöorganisaatioille monitasoisessa hallintojärjestelmässä. Käynnissä oleva Suomen sosiaali-, terveyspalvelu- ja maakuntauudistus tarjoaa mielenkiintoisen esimerkin siitä, kuinka muutos poliittisessa ja perustuslaillisessa viitekehyksessä voisi vahvistaa maakuntien toimintamahdollisuuksia aluetason hallitusten kansainvälisten yhteistyöorganisaatioiden kautta Itämeren makroalueen monitasoisessa hallintojärjestelmässä.

Tutkimuksen tuloksiin pohjautuen esitän lopuksi seitsemän yleisesti sovellettavaa politiikkasuositusta aluetason toimijoille. Suositukset perustuvat tämän Q-tutkimuksen osallistujien subjektiivisiin näkemyksiin, teoreettiseen keskusteluun ja aiempiin tutkimuksiin kansallisen tason hallitusten välisistä yhteistyöorganisaatioista. Politiikkasuositusten tarkoituksena on esittää aloitteita aluetason hallitusten kansainvälisten yhteistyöorganisaatioiden työn jatkokehittämiseen, sekä niiden prioriteettien ja yhteistyömuotojen uudelleen arviointiin monitasoisen hallintojärjestelmän rakenteissa.

This study has international cooperation organizations of regional governments (ICORGs) in focus and examines their role in the present multi-level governance (MLG) system of the Baltic Sea macro-region while also seeking to develop MLG system further. The study focuses on ICORGs representing regional governments, analysing two specific country-cases: elected political bodies of Länder in the Federal Republic of Germany, and nominated political bodies of Regional Councils in the unitary Republic of Finland. In particular, the study examines the subjective views of representatives of the ICORG secretariats, Finnish regions, and German Länder in relation to the regional, national, and EU levels of MLG.

In this work, I evaluate MLG through different theoretical approaches, reflecting the ongoing debate over the definition and contents of MLG arising from different interpretations and applications of the concept in the literature. I critically assess and examine the partnership principle, the EU Strategy for the Baltic Sea Region (EUSBSR), and the European Observation Network for Territorial Development and Cohesion (i.e., European Spatial Planning Observation Network/ESPON) Handbook for Territorial Governance. These policy instruments serve as the empirical context of the study, and hence documents concerning their activities form part of the primary material enabling the methodological analysis of the current role of the ICORGs in the Baltic Sea macro-regional MLG context.

I use a Q methodological approach to study the subjective views of representatives of the ICORGs studied and of their Finnish and German member regions. Based on the results of the methodological analysis and the factor interpretation, four factors were extracted: (i) “Builders of the MLG through the EUSBSR,” (ii) “Facilitators of Strategic Projects,” (iii) “Lobbyists for Regional Development Objectives,” and (iv) “Promoters for Smart Specialization in their Member Regions.” The factors reveal ICORGs´ tasks, respond to their coordination problems, and meet the need for them to change their working methods within the changing operational context in the Baltic Sea macro-region. The clusters of the “consensus-like-items” shared by all factors opened up for the ICORGs challenges in visibility and commitment to horizontal and vertical communication; in macro-regional coordination and cooperation with intergovernmental organizations (IGOs); in commitment to the EU financing instruments; in geographical representativeness and the political legitimacy; and in efficient use of resources.

This study shows that the ICORGs currently suffer from several problems and have not yet fully adapted to the current EU policy instruments and processes or to the changing operational environment in the Baltic Sea macro-region. The findings also make obvious that the current MLG system of the Baltic Sea macro-region can be defined as rather state-centric and top-down driven, and does not function properly from the ICORGs´ and their member regions´ points of view. The tensions indicated by the theoretical dichotomy between intergovernmental and MLG approaches to EU policymaking prevail also in policy practice. Political and constitutional contexts clearly influence the mandates and responsibilities of the ICORG member regions in their respective countries, how they act in the ICORGs, and what kind of position they allow the ICORGs to have in the MLG system. The current reform of health, social services, and regional government in Finland provides an interesting example of how changes in political and constitutional contexts could increase the chances of the regions working through the ICORGs within the MLG system of the Baltic Sea macro-region.

Finally, the academic results concerning the subjective views of the respondents, uncovered by means of Q methodology, are discussed on the more practical level to propose seven policy recommendations for regional actors. Earlier research on the IGOs, and the theoretical discussion in the study, also inform this more practical application of the results. These recommendations are made to provide an impetus for the future development of the ICORGs´ work and possibly to inspire them to reconsider their priorities and cooperation schemes within the MLG structure.