Debating Transatlantic Security in the United States Congress : A study of senate armed services and foreign relations committees in the 111th and 112th congress (2009-2012)

Abstract

Ukrainan kriisin seurauksena transatlanttinen turvallisuuskehys on noussut keskiöön. Euroopan turvallisuustilanteen kärjistyessä Donald Trumpin valinta Yhdysvaltain presidentiksi on edelleen korostanut alueellisen turvallisuuspolitiikan merkitystä, varsinkin Trumpin vaalikampanjan aikaisten Eurooppaa ja NATO:a kritisoivien lausuntojen kyseenalaistettua USA:n sitoutumisen Euroopan turvallisuuteen. Tässä epävakaassa kontekstissa Yhdysvaltain ulkopolitiikan kokonaisvaltaiselle tutkimukselle on yhä enemmän tarvetta. Tämän tutkimuksen tarkoituksena on ymmärtää Yhdysvaltain kongressissa vallitsevia asenteita suhteessa transatlanttisiin suhteisiin ja turvallisuuteen. Tutkimuksessa tarkastellaan kongressin toimintaa eri ulkopolitiikan aloilla joukkojen sijoittelusta kansainvälisiin sopimuksiin, sotavoimien käyttöön, kahdenvälisiin suhteisiin ja puolustusjärjestelmien sijoituksiin.

Väitöskirja tutkii kongressin toimintaa kahdessa ulkopoliittisesti merkittävässä valiokunnassa; senaatin ulkoasiain- ja puolustusvaliokunnassa. Ajallisesti tutkimus sijoittuu Barack Obaman ensimmäiseen presidenttikauteen vuosille 2009-2012 (111. ja 112. kongressi). Tälle ajalle mahtuu kuusi transatlanttisen turvallisuuden kannalta merkittävää kysymystä: Yhdysvaltain Eurooppaan sijoitettava ohjuspuolustusjärjestelmä, ydinaseriisunta (START-sopimus), Libyan sota, Yhdysvaltain sotilaallinen läsnäolo Euroopassa, NATO ja Euroopan turvallisuus, ja USA-Venäjä suhteet. Tutkimus keskittyy valiokunnissa käytyyn keskusteluun Yhdysvaltain ulkopolitiikan suunnasta. Tutkimuskysymys kuuluu: kuinka kongressin ulkopoliittisesti merkittävissä valiokunnissa määriteltiin ja ymmärrettiin USA:n ulkopolitiikka Euroopan kannalta merkittävissä ulkopoliittisissa kysymyksissä? Mitä tämä tarkoittaa valiokuntien roolista ulkopoliittisessa keskustelussa? Kuinka sisäpolitiikka vaikuttaa ulkopolitiikan käsittelyyn? Mitä voidaan sanoa puoluepolitiikan ja ideologian vaikutuksesta ulkopoliittiseen debattiin?

Metodologisesti tutkimuksessa käytetään kvalitatiivista tutkimusmetodia, tarkemmin sanottuna induktiivista kehysteoriaa. Kehysteorian avulla kartoitetaan yksittäisten senaattorien puheenvuoroja transatlanttisissa turvallisuusdebateissa. Tutkimusmetodi on lyhyesti seuraava: 1) poliittisen, historiallisen, ideologisen ja institutionaalisen kontekstin analysointi, 2) dominanttien ja kilpailevien kehysten tunnistaminen, 3) tärkeiden toimijoiden ja kilpailevien näkökulmien tunnistaminen, 4) keskustelun purkaminen kontekstissa. Analyysin keskiössä on politiikkasubstanssin argumentointi, eikä tarkoituksena ei ole tehdä retorista tai kielellistä analyysia. Näin yksittäisten poliitikkojen tekemät tulkinnat ja käsitteelliset näkemykset eri politiikkakysymyksistä ja toimintavaihtoehdoista korostuvat, ja on mahdollista luoda kokonaisvaltainen kuva siitä, miten transatlanttiset turvallisuuskysymykset määriteltiin Yhdysvaltain kongressissa.

Tutkimuksen empiirinen osio korostaa ulkopolitiikan ideologisia aspekteja. Puoluepoliittisen polarisaation ja puolue-eliitin polarisaation seurauksena myös ulkopolitiikkaan liittyvät ideologiset eroavaisuudet korostuvat vaalikontekstissa. Näin yksittäisten poliitikkojen on syytä olettaa, että heidän tekemänsä kannanotot ulkopolitiikan kannalta merkittävissä kysymyksissä vaikuttavat mahdollisuuksiin menestyä esivaaleissa ja vaaleissa. Politiikkakysymykset voidaan jakaa ideologisiin tai distributiivisia aspekteja korostaviin kysymyksiin, joista molemmat tuottavat toisistaan poikkeavan poliittisen reaktion kongressissa. (Milner & Tingley, 2015). Ideologia määritellään tässä väitöskirjassa paitsi Republikaanien ja Demokraattien välisenä ideologisena erimielisyytenä (Gries, 2014), myös laajemmassa ideologisessa kuvassa Meadin (2002) nelijakoiseen teoriaan perustuen (Jacksonians, Hamiltonians, Wilsonians, Jeffersonians.) Näin on mahdollista luoda kokonaisvaltaisempi ja syvempi käsitys Yhdysvaltain ulkopolitiikan ideologista näkemyseroista, samalla korostaen sisäpolitiikan merkitystä ulkopoliittisessa debatissa.

Tulosten perusteella uskallan haastaa kyynisimmät ja puoluepoliittista polarisaatiota korostavat näkemykset Yhdysvaltain ulkopoliittisesta debatista. Refleksiivinen puoluepoliittinen polarisaatio ei määrittänyt tutkittuja transatlanttisen turvallisuuden kannalta merkittäviä keskusteluja. Kaikista kysymyksistä ainoastaan Yhdysvaltain Eurooppaan sijoitettava ohjuspuolustusjärjestelmä jakoi keskustelun puhtaasti puoluerajojen mukaisesti. Distributiiviset kysymykset – NATO ja USA:n joukot Euroopassa – tuottivat pääosin yksimielisen reaktion valiokunnissa, kun taas ideologisesti määritellyt kysymykset aiheuttivat joko puoluepoliittisen (ohjuspuolustus) tai puolueita sisäisesti jakavan (Libya, START, USA-Venäjä suhde) reaktion. Republikaanisen puolueen jakautuminen selittyi Meadin nelijaon pohjalla, Demokraattien ollessa pääosin yksimielisesti puolueensa presidentin linjausten takana. Ideologia ja politiikkakysymyksen yksityiskohdat määrittivät kongressin vastauksen, ei niinkään puoluepoliittinen polarisaatio. Obaman hallinon linjaa arvostellessa Obaman pehmeänä esitetty suhde Venäjään oli määrittävä tekijä. Tästä huomionarvoista tekee se, että se Republikaanisen puolueen siipi joka kiivaimmin arvosteli Obaman Venäjä-politiikkaa liian pehmeäksi, asettui monilta osin vahvimmin tukemaan Donald Trumpia tämän Venäjä-kannoista huolimatta.

Crisis in Ukraine has highlighted the continued importance of transatlantic security framework, while the election of Donald Trump as the President of the United States raised concern over American commitment to European security. Given the political instability in Europe and U.S., and changes in European security situation, a comprehensive understanding of American policy towards Europe is required. The purpose of this dissertation is to first fill a gap in understanding of congressional attitudes towards transatlantic relations, more specifically transatlantic security. This study will examine congressional behavior across different types of policy areas; i.e. defense procurement, international agreements, war-powers, bilateral relations and deployment of both troops and defense systems.

This dissertation is a study of congressional foreign policy hearings in two relevant foreign policy committees in the Senate; Foreign Relations and Armed Services during the 111th (2009-2010) and 112th (2011-2012) Congress. The timeline included six significant transatlantic security issues: American missile defense system in Europe, Strategic Arms Reduction Treaty, Libyan intervention, American troop presence in Europe, NATO and European security, and U.S.-Russia relations. The focus lies in the debates over the direction of American foreign policy in transatlantic security matters. Given the dynamics affecting congressional influence - and activity - in foreign affairs, how are transatlantic security issues defined and framed in Senate Armed Services and Foreign Relations Committees? And further, what does it say about the role of congressional committees in foreign policy debates, about the effects of domestic politics on foreign policy deliberation, and perhaps most importantly, what does it say about the influence of both partisan and long-term American foreign policy ideology on congressional attitudes towards transatlantic security?

Methodologically, this study uses qualitative analysis to examine congressional hearings. More specifically, inductive framing analysis is used to examine how individual senators discussed transatlantic security issues. In short, 1) political, historical, ideological and institutional context in examine, 2) dominant and competing framings are recognized, 3) key players and competing factions are recognized, and 4) the debate is deconstructed in context. The analysis will have a specific focus on argumentation and the substance, rather than on rhetorical or linguistic characteristics. This way the interpretation and conceptualization of issues and policy options by individual members of Congress are highlighted to produce a comprehensive idea of how transatlantic security issues are debated in the United States Senate, how are the issues defined and which interpretations of reality are made more salient than others.

The empirical part of the dissertation emphasizes ideological aspects of American foreign policy debate. Given the rise in partisan polarization and the extreme polarization of the party elites (see Souva & Rohde, 2007), the relevance of foreign policy in electoral context has gained importance. Thus, there is a reason to believe that members of Congress are concerned over the influence of their respective foreign policy attitudes on their electoral success. Using Milner and Tingley’s (2015) distinction into distributional and ideological factors affecting congressional foreign policy behavior, I will evaluate the case studies both in the partisan context of “Democratic doves” and “Republican hawks” (see Gries, 2014) and in the context of long-term American foreign policy ideology (see Mead, 2002), dividing American long-term foreign policy ideology into four schools; Wilsonians, Jeffersonians, Hamiltonians, Jacksonians.

Based on the results of the frame analysis, I would conclude that the more parochial and partisan views of congressional foreign policy decision-making can be challenged. Reflexive partisanship did not define the debate. Of all the issues examined, only missile defense produced a dominantly partisan response (see figure 41.), although it should be note that missile defense was debated only in the Armed Services. I would argue that the overall results in this study do challenge some of the more cynical views of partisan conflict and parochial nature of congressional behavior. Issues defined in distributional terms – NATO and American troop presence in Europe - produced a cohesive congressional response, whereas Libya, START and U.S.-Russian relations produced a factional response. All the issues producing either partisan or factional response were debated on mainly ideological basis. Republican factionalism could be explained by Mead’s distinction into Jacksonians, Hamiltonians, Wilsonians and Jeffersonians – Jacksonians being most vehemently against administration policy -, whereas the Democrats were united with regard to every issue examined. Thus, ideology and the specifics of the issue at hand explained congressional response better than reflexive partisanship. Of specific interest was the Jacksonian insistence of not compromising with Russia on any issue, yet at the same time many Republicans defined as Jacksonians were eager to support candidate Trump when he voiced his rather unorthodox – at least for a Republican presidential candidate – views of U.S.-Russian relations.