Valtiovallan rooli kuntajaon muuttamisessa. Tutkimus valtioneuvoston ja sisäasiainministeriön asemasta sekä intressistä kuntien kokonaisliitoksissa.
KAUPPI, JUSSI (2003)
Tässä tietueessa ei ole kokotekstiä saatavilla Treposta, ainoastaan metadata.
KAUPPI, JUSSI
2003
Kunnallisoikeus - Local Public Law
Taloudellis-hallinnollinen tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
Hyväksymispäivämäärä
2003-02-19Sisällysluettelo
1. JOHDANTO 2. TUTKIMUSONGELMA JA KESKEISET KÄSITTEET 2.1. TUTKIMUKSEN TAUSTAA JA TAVOITE SEKÄ TUTKIMUSONGELMA JA SEN RAJAUS 2.2. TUTKIMUKSEN METODIT 2.3. TUTKIMUKSEN VIITEKEHYS 2.4. KESKEISET KÄSITTEET 2.4.1. Kunnallinen itsehallinto 2.4.2. Kuntajako 2.4.3. Kuntajaon muuttaminen 2.4.4. Valtiovalta 3. KUNTAJAKOLAINSÄÄDÄNNÖN OIKEUSHISTORIALLINEN TARKASTELU 3.1. JOHDANTO 3.2. KUNTAJAKO ENNEN VUOTTA 1925 3.2.1. Maalaiskunnat 3.2.2. Kaupungit 3.2.3. Kauppalat 3.2.4. Kokoavia näkökohtia 3.3. KUNTAJAKOLAKI 180/1925 3.3.1. Kokoavia näkökohtia 3.4. PYRKIMYS KUNNALLISEN JAOTUKSEN KOKONAISUUDISTUKSEN AIKAANSAAMISEKSI 3.5. KUNTAJAKOLAKI 73/1977 3.5.1. Kokoavia näkökohtia 4. VOIMASSAOLEVA KUNTAJAON MUUTTAMISEN SÄÄDÖSPOHJA 4.1. JOHDANTO 4.2. EUROOPAN PAIKALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIRJA 4.3. SUOMEN PERUSTUSLAKI 4.4. KUNTALAKI 4.5. KUNTAJAKOLAKI 4.5.1. Pykäläkohtainen tarkastelu 4.5.2. Kokoavia näkökohtia 4.6. LAKI VALTIONEUVOSTOSTA 4.7. HALLINTOASIOISSA YLEISESTI NOUDATETTAVAT LAIT 4.8. VALTIONEUVOSTON OHJESÄÄNTÖ 4.9. VALTIONEUVOSTON ASETUS SISÄASIAINMINISTERIÖSTÄ 4.10. SISÄASIAINMINISTERIÖN TYÖJÄRJESTYS 4.11. SISÄASIAINMINISTERIÖN KUNTAOSASTON TYÖJÄRJESTYS 5. NYKYISEN KUNTAJAKOLAIN AIKANA TOTEUTUNEET KUNTALIITOKSET SEKÄ KUNTAJAON POLIITTINEN ULOTTUVUUS 5.1. NYKYISEN KUNTAJAKOLAIN AIKANA TOTEUTUNEET KUNTIEN KOKONAISLIITOKSET 5.1.1. Anttolan kunnan, Mikkelin kaupungin ja Mikkelin maalaiskunnan lakkauttaminen ja uuden Mikkelin kunnan perustaminen 5.1.2. Kuntajaotuksen eheyttäminen Temmeksen, Lumijoen, Limingan, Tyrnävän ja Rantsilan kunnat käsittävällä alueella 5.1.3. Kuoreveden kunnan ja Jämsän kaupungin lakkauttaminen ja uuden Jämsän kunnan perustaminen 5.1.4. Pattijoen kunnan ja Raahen kaupungin lakkauttaminen ja uuden Raahen kunnan perustaminen 5.1.5. Haminan kaupungin ja Vehkalahden kunnan lakkauttaminen ja uuden Haminan kunnan perustaminen 5.1.6. Kokoavia näkökohtia 5.2. HALLITUSOHJELMAT 5.2.1. Pääministeri Esko Ahon hallituksen ohjelma 5.2.2. Pääministeri Paavo Lipposen hallituksen ohjelma 5.2.3. Pääministeri Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma 5.2.4. Poliittiset tavoitteet 6. RUOTSIN KUNTAJAKOLAINSÄÄDÄNTÖ VALTION NÄKÖKULMASTA 6.1. JOHDANTO 6.2. KATSAUS RUOTSIN KUNTAJAKOLAINSÄÄDÄNNÖN OIKEUSHISTORIAAN 6.2.1. Ruotsin suurkuntareformit 6.3. RUOTSIN KUNTAJAKOLAINSÄÄDÄNNÖN NYKYTILA 6.4. KOKOAVIA NÄKÖKOHTIA 7. PÄÄTELMÄT 8. LÄHTEET 8.1. KIRJALLISUUS 8.2. LAINSÄÄDÄNTÖ JA NIISTÄ KÄYTETYT LYHENTEET 8.3. VIRALLISMATERIAALI
Tiivistelmä
Kuntaliitoskeskustelu on viimeiset vuodet ollut varsin vilkasta. Valtiovallan näkökulmasta tuloksia ei kuitenkaan ole syntynyt, ja kuntajakolain mukaisia kuntien yhdistymisavustuksia korotettiinkin kuluvan vuoden alussa. Tavoitteena oli lisätä kuntien yhdistymisiä kannustimia korottamalla. Kuntajaotus on maamme perusjaotus. Kuntajako on myös alueellisena jaotuksena tyhjentävä jaotus: koko valtakunnan alue on jaettu kuntiin, mikään osa ei siten jää kuntajaotuksen ulkopuolelle. Kuntajakolain (1196/1997) 1 §:n 1 momentin mukaan Suomi on jaettu-na kuntiin asukkaiden itsehallintoa ja yleistä hallintoa varten.
Tässä tutkimuksessa selvitetään valtiovallan roolia kuntien kokonaisliitoksissa. Tutkimuksen ensimmäinen osio painottuu aiheen oikeushistorialliseen tarkasteluun. Toisena osiona, tutkimuksen selkärankana, tarkastellaan kuntien kokonaisliitoksien voimassaolevaa säädöspohjaa, siis valtiovallan roolia määrittäviä säädöksiä, oikeusdogmaattisesta näkökulmasta. Osuuden, sekä koko tutkimuksen, keskeisimpinä kysymyksinä voidaan pitää vastauksen löytymistä seuraavanluontoisiin kysymyksiin: 1) Mikä on valtiovallan rooli kuntajaon muuttamisessa, mihin se perustuu ja millainen rooli on luonteeltaan? Sekä 2) Mikä on roolin suhde kunnalliseen itsehallintoon? Taustalla voidaan nähdä myös kysymys siitä, mitkä ovat valtiovallan roolin motiivit. Tutkimuksen jälkimmäisinä osioina ovat aiheen empiirinen tarkastelu nykyisen kuntajakolain aikana toteutuneiden kuntien kokonaisliitoksien ja viimeaikaisten hallitusohjelmien avulla sekä Ruotsin kuntajakolainsäädäntöön suuntautuva oikeusvertaileva osuus.
Oikeushistoriallisesti tarkasteltuna kuntajaon muutokset ovat nykyisin aikaisempaa kuntakeskeisempiä. Erityisesti tähän on vaikuttanut kuntien pakkoliitosmahdollisuuden poistaminen, mutta myös kuntajakolainsäädännön kehittyminen aikaisempaa vastuullisemmaksi kuntajakolaissa säädettyjen tavoitteiden vaikutuksesta. Keskeisinä tutkimustuloksina oikeusdogmaattisessa osuudessa havaittiin valtiovallan roolin lainsäädännöllisesti vahva asema kuntajaon muutosprosessin kaikissa vaiheissa: aloitteen tekemisessä, vireillepanossa, valmistelussa sekä itse päätöksenteossa. Erityisen vahvana valtion ja sisäasiainministeriön asema havaittiin kuntajaon muutoksen valmistelussa, varsinkin kuntajakoselvittäjän ominaisuudessa tapahtuvana. Tosin empiirinen tarkastelu osoitti muutosprosessin olevan joiltakin osin varsin menettelytavallinen ja teknisluontoinen. Tutkimuksen oikeusvertaileva osuus löysi Ruotsin kuntajakolainsäädännöstä sekä yhtäläisyyksiä että eroavaisuuksia kansalliseemme verrattuna. Ruotsin kuntajakopolitiikan ja lainsäädännön tekee erityisluontoiseksi siellä toteutetut kuntareformit.
Tutkimuksessa havaittiin, että valtiovallan rooli on muuttunut kuntien pakkoliitosten mahdollisuudesta kannustavaksi toiminnaksi, ja että se näin on seuraillut kunnallisen itsehallinnon laajempaa yleistä vahvistumista. Johtopäätöksenä todettiin valitun, kannustavan, linjan oikea suunta ja tyrmättiin ajatus palaamisesta kuntien pakkoliitoksien mahdollisuuteen. Lainsäädäntötasolla tapahtuneesta kehityksestä huolimatta valtiovallan rooli kunnallisen jaotuksen muuttamisessa on yhä edelleen hyvin vahva. Johtopäätöksenä esitettiin eräitä lainsäädäntöä täsmentäviä toimenpiteitä, jotka erityisesti tasaisivat valtiovallan ja kuntajaon muutoksen kohteena olevien kuntien keskinäistä suhdetta muutosprosessissa.
Tässä tutkimuksessa selvitetään valtiovallan roolia kuntien kokonaisliitoksissa. Tutkimuksen ensimmäinen osio painottuu aiheen oikeushistorialliseen tarkasteluun. Toisena osiona, tutkimuksen selkärankana, tarkastellaan kuntien kokonaisliitoksien voimassaolevaa säädöspohjaa, siis valtiovallan roolia määrittäviä säädöksiä, oikeusdogmaattisesta näkökulmasta. Osuuden, sekä koko tutkimuksen, keskeisimpinä kysymyksinä voidaan pitää vastauksen löytymistä seuraavanluontoisiin kysymyksiin: 1) Mikä on valtiovallan rooli kuntajaon muuttamisessa, mihin se perustuu ja millainen rooli on luonteeltaan? Sekä 2) Mikä on roolin suhde kunnalliseen itsehallintoon? Taustalla voidaan nähdä myös kysymys siitä, mitkä ovat valtiovallan roolin motiivit. Tutkimuksen jälkimmäisinä osioina ovat aiheen empiirinen tarkastelu nykyisen kuntajakolain aikana toteutuneiden kuntien kokonaisliitoksien ja viimeaikaisten hallitusohjelmien avulla sekä Ruotsin kuntajakolainsäädäntöön suuntautuva oikeusvertaileva osuus.
Oikeushistoriallisesti tarkasteltuna kuntajaon muutokset ovat nykyisin aikaisempaa kuntakeskeisempiä. Erityisesti tähän on vaikuttanut kuntien pakkoliitosmahdollisuuden poistaminen, mutta myös kuntajakolainsäädännön kehittyminen aikaisempaa vastuullisemmaksi kuntajakolaissa säädettyjen tavoitteiden vaikutuksesta. Keskeisinä tutkimustuloksina oikeusdogmaattisessa osuudessa havaittiin valtiovallan roolin lainsäädännöllisesti vahva asema kuntajaon muutosprosessin kaikissa vaiheissa: aloitteen tekemisessä, vireillepanossa, valmistelussa sekä itse päätöksenteossa. Erityisen vahvana valtion ja sisäasiainministeriön asema havaittiin kuntajaon muutoksen valmistelussa, varsinkin kuntajakoselvittäjän ominaisuudessa tapahtuvana. Tosin empiirinen tarkastelu osoitti muutosprosessin olevan joiltakin osin varsin menettelytavallinen ja teknisluontoinen. Tutkimuksen oikeusvertaileva osuus löysi Ruotsin kuntajakolainsäädännöstä sekä yhtäläisyyksiä että eroavaisuuksia kansalliseemme verrattuna. Ruotsin kuntajakopolitiikan ja lainsäädännön tekee erityisluontoiseksi siellä toteutetut kuntareformit.
Tutkimuksessa havaittiin, että valtiovallan rooli on muuttunut kuntien pakkoliitosten mahdollisuudesta kannustavaksi toiminnaksi, ja että se näin on seuraillut kunnallisen itsehallinnon laajempaa yleistä vahvistumista. Johtopäätöksenä todettiin valitun, kannustavan, linjan oikea suunta ja tyrmättiin ajatus palaamisesta kuntien pakkoliitoksien mahdollisuuteen. Lainsäädäntötasolla tapahtuneesta kehityksestä huolimatta valtiovallan rooli kunnallisen jaotuksen muuttamisessa on yhä edelleen hyvin vahva. Johtopäätöksenä esitettiin eräitä lainsäädäntöä täsmentäviä toimenpiteitä, jotka erityisesti tasaisivat valtiovallan ja kuntajaon muutoksen kohteena olevien kuntien keskinäistä suhdetta muutosprosessissa.