Viisumipäätös.
RANTA, TOMI (2000)
Tässä tietueessa ei ole kokotekstiä saatavilla Treposta, ainoastaan metadata.
RANTA, TOMI
2000
Julkisoikeus - Public Law
Taloudellis-hallinnollinen tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
Hyväksymispäivämäärä
2000-06-02Sisällysluettelo
LÄHDELUETTELO I LYHENTEET IV 1. JOHDANTO 1 1.1 TUTKIELMAN TAUSTOJA 1 1.2 TUTKIELMAN TAVOITTEET 4 1.3 TUTKIMUSLÄHTEET JA -METODIT 5 1.4 KESKEISTEN KÄSITTEIDEN MÄÄRITTELYÄ 6 1.5 KATSAUS ULKOMAALAISIA KOSKEVIEN LUPIEN HISTORIAAN SUOMEN ALUEELLA 10 2. VIISUMIPÄÄTÖKSEN HALLINTO-OIKEUDELLINEN STATUS 14 2.1 HALLINTOPÄÄTÖSTEN PERINTEINEN LUOKITTELU 14 2.1.1 Etuja suovat hallintopäätökset 15 2.1.2 Oikeuksia perustavat hallintopäätökset 15 2.1.3 Velvoittavat hallintopäätökset 16 2.2 VIISUMIPÄÄTÖKSEN SIJOITTUMINEN HALLINTOPÄÄTÖSTEN KENTÄSSÄ 16 2.2.1 Erityisesti hallintoluvista 17 2.2.1.1 Valvonnalliset luvat 18 2.2.1.2 Ohjaavat ja sääntelevät luvat 19 2.2.1.3 Suojaavat luvat 19 2.2.1.4 Oikeuksia perustavat luvat ja muut luvat 20 2.3 VIISUMIPÄÄTÖS HALLINTOLUPANA 20 3. VALTION SUVERENITEETTIPERIAATE JA SEN KOKEMAT MUUTOKSET 23 3.1 SUVEREENISUUDESTA YLEISESTI 23 3.2 SISÄINEN SUVERENITEETTI 24 3.2.1 Sisäistä suvereniteettia rajoittavia tekijöitä 26 3.2.1.1 Ihmisoikeuksia ja pakolaisia koskevat sopimukset 27 3.2.1.2 Schengenin sopimukset 28 3.2.1.3 Sopimusten velvoittavuus ja sitovuus 32 4. LUPAVIRANOMAISET JA NIIDEN KOMPETENSSI 35 4.1 ULKOMAANEDUSTUSTOT 35 4.2 PASSINTARKASTUSVIRANOMAINEN, ULKOMAALAISVIRASTO JA PAIKALLISPOLIISI 37 5. VIISUMIPÄÄTÖSPROSESSI LUPAVIRANOMAISESSA 39 5.1 ASIAN VIREILLEPANO 39 5.1.1 Viisumihakemuksen käsittelymaksu 39 5.1.2 Viisumihakemuksen liitteet 43 5.1.2.1 Matkustajavakuutus 44 5.2 HAKEMUKSEN KÄSITTELY 46 5.2.1 Käsittelyvelvollisuus, selvittämisvelvollisuus ja asian selvittäminen 46 5.2.2 Ulkomaalaisrekisteri viisumipäätöksen perusteena 48 5.3 PÄÄTÖKSENTEKO VIISUMIASIASSA 51 5.3.1 Edellytykset viisumin myöntämiselle 51 5.3.2 Päätöksenteko ja päätös 52 5.3.3 Päätöksen tiedoksianto ja täytäntöönpano 54 5.3.4 Viisumin peruuttaminen ja raukeaminen 55 6. LUPAVIRANOMAISEN HARKINTAVALTA 57 6.1 SUPPEAA VAI VAPAATA HARKINTAA? 57 7. SCHENGENIN SOPIMUKSEN VAIKUTUKSET 64 7.1 JÄSENVALTIOIDEN KANSALAISIIN KOHDISTUVAT VAIKUTUKSET 64 7.2 VAIKUTUKSET VIISUMIMENETTELYYN JA KOLMANSIEN MAIDEN KANSALAISTEN ASEMAAN 65 8. ULKOMAALAISEN OIKEUSTURVAAN VAIKUTTAVIA TEKIJÖITÄ 68 8.1 MUUTOKSENHAKU VIISUMIASIAA KOSKEVAAN PÄÄTÖKSEEN 69 8.1.1 Viisumipäätöksen perusteleminen 73 8.2 VIRANOMAISVALVONTA 74 8.3 KULJETUSYHTIÖN VALVONTAVELVOLLISUUS 76 8.4 JULKISUUSPERIAATE JA ULKOMAALAISEN TIEDONSAANTIOIKEUS 78 8.5 ULKOMAALAISEN OIKEUSTURVAN KOKONAISKUVA VIISUMIASIASSA 81 9. VIISUMIVAPAUSSOPIMUKSET JA VIISUMIPAKKO 83 10. YHTEENVETOA 86 10.1 ULKOMAALAISEN OIKEUSTURVAN KEHITTÄMINEN 87 LIITE 1 VIISUMIHAKEMUSKAAVAKE 90 LIITE 2 KAUTTAKULKUVIISUMIN HAKEMUSKAAVAKE 91 LIITE 3 ILMOITUS KIELTEISESTÄ VIISUMIPÄÄTÖKSESTÄ 92
Tiivistelmä
Tutkielma kohdentuu viisumeihin ja siinä analysoidaan viisumipäätöksen hallinto-oikeudellista luonnetta pyrkien täsmentämään sen sijoittumista hallintopäätösten ja erityisesti hallintolupapäätösten kentässä. Ulkomaalaisen maahantulosta päättäminen on valtion sisäisen suvereniteetin käytön keskeisiä kysymyksiä ja viisumipäätöksen tekeminen on tuon vallan käyttämistä yksittäistapauksessa. Tästä syystä tutkielma käsittelee lyhyesti myös valtion suvereniteettiin ja sen viimeaikaisiin muutoksiin liittyviä kysymyksiä. Tutkielmassa esitellään viisumipäätöksiä tekevät viranomaiset ja käsitellään viranomaisten harkintavaltaa viisumipäätöstä tehtäessä. Merkittävänä huomion kohteena tutkielmassa on ulkomaalaisen oikeusturva ja siihen vaikuttavat tekijät. Niin ikään esille tuodaan Schengenin sopimusten vaikutukset suomalaiseen viisumimenettelyyn ja viisumiasiakkaiden asemaan. Tutkielmassa käsitellään lisäksi viisumivapaussopimuksia ja viisumipakon palauttamista turvapaikanhakijavirtojen tyrehdyttämiseksi. Keskeisenä pyrkimyksenä on tuoda esille viisumipäätöksen erityisluonne eri kysymyksissä tavanomaisiin hallintopäätöksiin verrattuna.
Tutkielman tutkimusote on oikeusdogmaattinen. Keskeisintä lähdeaineistoa ovat viisumeihin liittyvä lainsäädäntö esitöineen, jonka lisäksi lähteinä on käytetty ulkomaalaisia koskevaa kirjallisuutta sekä yleishallinto-oikeutta käsitteleviä perusteoksia. Käsiteltäviä aiheita pyritään analysoimaan vertaamalla lainsäädännön ja käytännön hallintotoiminnan välistä suhdetta. Tutkielma on siten varsin deskriptiivinen erityisesti viisumimenettelyä käsitteleviltä osiltaan. Lupamenettelyn käytännöt eivät ole tutkittavissa lainsäädännön, eikä kirjallisuuden perusteella ja niinpä kirjoittajan omakohtaisesta työkokemuksesta saadun tiedon tueksi viisumihallinnon alalla on käytetty asiantuntijoiden haastatteluja tosiasiallisen menettelyn selvittämiseksi. Tulevaisuudessa Schengenin mukanaantuomien muutosten valottamiseksi on tutkielmassa käytetty hyväksi asiantuntijoiden pitämistä esitelmistä saatua tietoa.
Viisumipäätös osoittautui varsin poikkeukselliseksi päätöstyypiksi useassa suhteessa. Ensinnäkin sen etuja suovasta luonteesta huolimatta päätöksentekoa leimaa vahva julkinen intressi ja selvittämisvastuu asettuu ensisijaisesti viranomaiselle. Silmiinpistävimpänä poikkeuksellisena piirteenä on viisumipäätöksen kohteen oikeusturvan taso. Viisumiasioissa ulkomaalaiselle ei ilmoiteta kielteisen päätöksen perusteluja, hänellä ei ole tiedonsaantioikeutta itseään koskevista viranomaisen hallussa olevista asiakirjoista tai henkilörekistereistä, eikä hänellä lisäksi ole muutoksenhakumahdollisuutta annettuun päätökseen. Näin alhainen oikeusturvan taso on poikkeuksellista suomalaisessa hallintokulttuurissa erityisesti kun otetaan huomioon kuinka suurta päätösjoukkoa mainitut rajoitukset koskevat. Ulkomaalaisen oikeusturvatilannetta on mahdollista parantaa vain lisäämällä päätöksiä tekevien henkilöiden koulutusta sekä tehostamalla hallinnon sisäistä ja ulkoista valvontaa, koskei oikeusturvaa heikentävien rajoitusten purkamista koskevaa lainsäädäntömuutosta ole näköpiirissä.
Tutkielman tutkimusote on oikeusdogmaattinen. Keskeisintä lähdeaineistoa ovat viisumeihin liittyvä lainsäädäntö esitöineen, jonka lisäksi lähteinä on käytetty ulkomaalaisia koskevaa kirjallisuutta sekä yleishallinto-oikeutta käsitteleviä perusteoksia. Käsiteltäviä aiheita pyritään analysoimaan vertaamalla lainsäädännön ja käytännön hallintotoiminnan välistä suhdetta. Tutkielma on siten varsin deskriptiivinen erityisesti viisumimenettelyä käsitteleviltä osiltaan. Lupamenettelyn käytännöt eivät ole tutkittavissa lainsäädännön, eikä kirjallisuuden perusteella ja niinpä kirjoittajan omakohtaisesta työkokemuksesta saadun tiedon tueksi viisumihallinnon alalla on käytetty asiantuntijoiden haastatteluja tosiasiallisen menettelyn selvittämiseksi. Tulevaisuudessa Schengenin mukanaantuomien muutosten valottamiseksi on tutkielmassa käytetty hyväksi asiantuntijoiden pitämistä esitelmistä saatua tietoa.
Viisumipäätös osoittautui varsin poikkeukselliseksi päätöstyypiksi useassa suhteessa. Ensinnäkin sen etuja suovasta luonteesta huolimatta päätöksentekoa leimaa vahva julkinen intressi ja selvittämisvastuu asettuu ensisijaisesti viranomaiselle. Silmiinpistävimpänä poikkeuksellisena piirteenä on viisumipäätöksen kohteen oikeusturvan taso. Viisumiasioissa ulkomaalaiselle ei ilmoiteta kielteisen päätöksen perusteluja, hänellä ei ole tiedonsaantioikeutta itseään koskevista viranomaisen hallussa olevista asiakirjoista tai henkilörekistereistä, eikä hänellä lisäksi ole muutoksenhakumahdollisuutta annettuun päätökseen. Näin alhainen oikeusturvan taso on poikkeuksellista suomalaisessa hallintokulttuurissa erityisesti kun otetaan huomioon kuinka suurta päätösjoukkoa mainitut rajoitukset koskevat. Ulkomaalaisen oikeusturvatilannetta on mahdollista parantaa vain lisäämällä päätöksiä tekevien henkilöiden koulutusta sekä tehostamalla hallinnon sisäistä ja ulkoista valvontaa, koskei oikeusturvaa heikentävien rajoitusten purkamista koskevaa lainsäädäntömuutosta ole näköpiirissä.