Valtionhallinnon ja maakunnan väliset suhteet Kainuun hallintokokeilussa

Abstract

Suomalainen julkinen hallinto on suurten muutosten edessä. Hallinnon uudistaminen koskee ministeriö- ja keskushallintoa, aluehallintoa sekä paikallishallintoa. Valtakunnassa käynnissä olevien hallinnon uudistushankkeiden myötä julkisen hallinnon rakenteet ja toimintamallit ovat nousseet tarkastelun ja muutosten kohteiksi. Uudistusten toimeenpano edellyttää uudenlaisia, hallinnonrajat ylittäviä yhteistyörakenteita.

Tämä pro gradu -tutkielma käsittelee Kainuun hallintokokeilua, joka on merkittävä ja ajankohtainen hallinnon uudistamiskokeilu Suomessa. Hallintokokeilun aikana maakuntahallinto hoitaa tehtäviä, jotka ovat ennen kokeilun käynnistymistä kuuluneet kokeilualueen kunnille sekä valtionhallinnolle. Hallintokokeilun tavoitteena on valtion keskushallinnon merkityksen vähentäminen maakunnan kehittämisessä ja maakunnan oman roolin kasvaminen. Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää Kainuun maakunnan ja valtionhallinnon välisiä suhteita toimivallan uusjaon, riippuvuussuhteiden määrittymisen ja yhteistyösuhteiden näkökulmasta. Erityisesti mielenkiinnon kohteena on Kainuun kehittämisraha.

Valtionhallinnon ja maakuntahallinnon välisiä suhteita selvitetään laadullisena tapaustutkimuksena. Tutkimuksen teoreettinen viitekehys perustuu monitaso-hallinnan teoreettiseen kehykseen. Monitasohallinnan mukaan julkisen hallinnon monimutkaisiin ongelmiin vastaaminen edellyttää monitasoista ja monitoimijaista toimintaympäristöä, jäykkien hierarkkisten hallintorakenteiden purkamista, toimivallan uusjakoa eri toimijoiden kesken sekä yhteistyön merkityksen korostumista. Monitasohallintaa syvennetään tutkimuksessa vallan ja vaikutus-vallan käsitteillä.

Tutkimuksen empiirisen aineisto koostuu teemahaastatteluista (16 kappaletta), joita tehtiin tutkimuksen aihepiirin näkökulmasta keskeisimmille hallintokokeilun valmistelussa ja seurannassa mukana olleille valtion keskus- ja aluehallinnon virkamiehille sekä Kainuun maakunnan viranhaltijoille. Haastatteluaineiston analysointitapa oli aineistolähtöinen sisällönanalyysi.

Tutkimustulosten mukaan vuorovaikutus eri toimijoiden kesken on lisääntynyt huomattavasti hallintokokeilun aikana. Siitä huolimatta yhteistyösuhteita luonnehtii yhä formaali hallintolähtöisyys ja vahva sidonnaisuus hallintosektoreiden ja -tasojen rajoihin. Historian saatossa vakiintuneet toimintamuodot ja rakenteelliset tekijät ulottavat vaikutuksensa nykyiseen tilanteeseen Kainuussa. Hallintokokeilun tavoite eri hallintotasojen välisestä toimivallan uusjaosta on onnistunut vain osittain, sillä maakuntahallinto ei ole saanut samalla tavoin resurssivaltaa.

Tyytymättömyydellä hallintokokeilun nykytilaan on vahvoja yhteyksiä Kainuun kehittämisrahaan, sillä kehittämisrahan koetaan itsehallinnollisen aseman korostamisen sijaan antaneen maakuntahallinnolle näennäistä toimivaltaa. Suurin osa kehittämisrahasta on sidottu lakisääteisten tehtävien hoitamiseen, joten maakunnan vapausasteet kehittämisrahan allokoinnissa ovat jääneet marginaalisiksi. Hallintokokeilulaki antaisi kuitenkin maakuntavaltuustolle mahdollisuuden laajempaan toimivallan käyttöön, kuin miten toimivaltaa on tähän mennessä käytetty. Maakunnan poliittisen ohjausvallan merkitys on jäänyt vähäisemmäksi verrattuna hallintokokeilun käynnistymisvaiheen odotuksiin.

Yhteistyö valtion ja maakunnan välillä ei perustu vielä täysin luottamukselle, sillä valtionhallinnon substanssiasiantuntemuksen ja maakunnan paikallistuntemuksen välillä on jännitettä, joka on luonut toimijoiden välille epäluottamuksen ilmapiirin. Valtionhallinnon ja maakunnan välisten suhteiden tulisi nousta aktiiviselle agendalle ja keskustelua tulisi käydä muun muassa siitä, mitä hallintokokeilun aikana on saavutettu yhteistyösuhteiden ja luottamuksen näkökulmasta ja kuvaako nykytila sitä, mitä hallintokokeilun toteuttamisella tavoiteltiin. Keskustelua tulisi käydä myös siitä, miten toimintaa tulisi jatkaa tulevaisuudessa yhteistyösuhteiden näkökulmasta.

Asiasanat: hallinnonuudistus, maakuntahallinto, Kainuu, monitasohallinta, valta, hallintokokeilu