Kohti vaikuttavampaa valtionhallintoa: Yhteiskunnallisen vaikuttavuuden tavoittelu tulosohjauksen keinoin Suomen valtionhallinnossa

Abstract

Valtionhallinnon tulosohjaus ei toimi tyhjiössä, vaan se kytkeytyy osaksi laajempaa yhteiskunnallista toimintaympäristöä, jossa useat toimijat vaikuttavat toisiinsa. Tulosohjaus on keskeinen väline julkisten virastojen toiminnan, resurssien käytön ja tuloksellisuuden ohjaamisessa. Sen avulla voidaan paitsi seurata ja arvioida toimintaa, myös rakentaa yhteistä ymmärrystä ja kokonaiskuvaa yhteiskunnallisiin ilmiöihin vaikuttavista tekijöistä ja tuloksista. Suomen valtionhallinnon tulosohjauksessa on havaittu, että yhteiskunnallisen vaikuttavuuden tavoittelu on siiloutunut hallinnonalakohtaisiin toimintamalleihin, mikä vaikeuttaa laajempien yhteiskunnallisten tavoitteiden saavuttamista.

Tässä tutkimuksessa tarkastellaan, miten tulosohjausta käytetään hallinnonalojen tuloksellisuuden ohjaamisessa ja kuinka sen avulla pyritään hahmottamaan ja ohjaamaan valtionhallinnon toimijoiden yhteiskunnallista vaikuttavuutta. Tutkimus pyrkii luomaan selkeämpää käsitystä siitä, mitä yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kuvaamisella pyritään saavuttamaan valtionhallinnon tulosohjauksessa. Tutkimuksen tuottamat havainnot auttavat ymmärtämään, mikä rooli yhteiskunnallisen vaikuttavuuden tavoittelulla ja sen seuraamisella valtionhallinnon tulosohjauksessa on, ja näin ollen mahdollisesti kehittämään tulosohjauksen prosesseja yhteiskunnallisia ilmiöitä ja ongelmia kokonaisvaltaisesti ratkaisevaan suuntaan. Tutkimusongelmaan pyritään vastaamaan tutkimuskysymyksellä: ”miten yhteiskunnallista vaikuttavuutta tavoitellaan valtionhallinnon tulosohjauksessa?”, johon vastatakseen tutkimus etsii vastauksia myös alakysymyksiin: ”kuinka tuloksellisuutta ohjataan, ja mitä sillä pyritään saavuttamaan?” ja ”kuinka yhteiskunnallisilla vaikuttavuustavoitteilla voidaan vaikuttaa poikkihallinnollisiin, yhteiskunnallisiin ilmiöihin?”

Tutkimus on toteutettu laadullisena tapaustutkimuksena. Tutkimuksen kohteena toimii Suomen valtionhallinnossa hallinnonalojen tulosohjauksesta ja sen koordinoinnista vastaavat yksiköt ministeriöissä. Tutkimuksen aineisto on kerätty teemahaastatteluiden muodossa, haastattelemalla virkamiehiä kyseisistä yksiköistä. Kerätty aineisto on analysoitu aineistolähtöisin menetelmin.

Tutkimuksen tulokset osoittavat, että yhteiskunnallista vaikuttavuutta tavoitellaan pääosin hallinnonalan sisällä, ilman poikkihallinnollista yhteistyötä tai vaikuttavuuden kokonaiskuvan muodostumista. Vaikuttavuustavoitteet perustuvat usein hallinnonalan strategioihin, ja niiden yhteys hallitusohjelmassa asetettuihin tulostavoitteisiin vaihtelee. Tulosohjauksen merkitys näyttäytyy paitsi resurssien kohdentamisen ja tilivelvollisuuden välineenä, myös vuorovaikutuksen, yhteisen ymmärryksen ja luottamuksen rakentajana. Kuitenkin yhteiskunnallisen vaikuttavuuden tavoittelu ja arviointi jäävät usein pistemäisiksi ja virastokohtaisiksi.

Tutkimus osoittaa, että tulosohjauksen kehittämiseksi ja yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kokonaisvaltaiseksi tavoittelemiseksi tarvitaan vahvempaa vuorovaikutusta, yhteisesti sovittuja tavoitteita sekä yhtenäisempää ja laadukkaampaa tietopohjaa, joka ylittää hallinnonalojen rajat. Hallinnonalojen välillä on havaittavissa eroja siinä, miten tulosohjausta käytetään ja millä tavoin sen avulla pyritään vaikuttamaan yhteiskunnallisiin ilmiöihin. Valtioneuvoston yhteiset linjaukset ja strateginen tulosohjaus voivat toimia tärkeinä välineinä näkökulmien yhteensovittamisessa, tiedon jakamisessa ja yhtenäisten prosessien rakentamisessa. Näin voidaan luoda edellytyksiä vaikuttavuuden tarkastelulle ja ohjaamiselle laajemmissa, poikkihallinnollisissa kokonaisuuksissa, mikä tukee yhteiskunnallisten ilmiöiden ratkaisemista yli hallinnonalarajojen. Tämä edellyttää paitsi rakenteellisia uudistuksia myös kulttuurista muutosta kohti avoimempaa, vuorovaikutteisempaa ja yhteisöllisempää ohjausotetta, jossa eri toimijat sitoutuvat yhteisiin päämääriin ja vaikuttavuuden pitkäjänteiseen tavoitteluun.