Kunnan järjestämisvastuun oikeudelliset ulottuvuudet palvelusetelijärjestelmässä

Abstract

Tutkielman aiheena on kunnan järjestämisvastuun oikeudelliset ulottuvuudet järjestettäessä lakisääteisiä terveyskeskuspalveluja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluseteleillä. Keskeisiä osakysymyksiä tässä tarkastelussa ovat mitä toimintavelvollisuuksia kunnalla on järjestämisvastuunsa perusteella, miten kunnan vastuulle kuuluvat julkiset hallintotehtävät määrittyvät ja miten kunnan tulee menetellä antaessaan julkisen hallintotehtävän hoitamiseen liittyviä tehtäviä yksityisille palveluntuottajille. Painopistealueina tässä tarkastelussa ovat palvelusetelilain keskeiseksi tavoitteeksi nimetyn asiakkaan valinnan mahdollisuuksien lisäämisen toteutuminen sekä tilanteet, joissa palveluseteleillä ulkoistetaan yksittäisten palvelujen sijaan palvelukokonaisuuksia.

Tutkielman pääasiallinen metodi on oikeusdogmatiikka ja näkökulmana ongelmakeskeisen lainoppi. Lainopillista tulkintaa ja systematisointia täydennetään tutkielmassa oikeuspoliittisella ja oikeussosiologisella tarkastelulla. Tutkielman pääasiallisina lähteinä on käytetty voimassa olevaa lainsäädäntöä, lakien esitöitä, oikeuskäytäntöä, oikeuskirjallisuutta sekä valinnanvapautta ja palveluseteleitä koskevia, sekä suomalaisia että ulkomaisia tutkimuksia ja selvityksiä.

Kunnan järjestämisvastuu on tulkinnanvarainen käsite, joka saa merkityssisältönsä kulloisessakin tilanteessa ja jonka määrittelyyn vaikuttavat myös eri oikeudenalojen yleiset opit. Tulkintaa vaikeuttaa yksityisen ja julkisen välisen rajan madaltuminen ja eri käsitteiden vakiintumattomuus oikeudellisessa tarkastelussa. Tulkintaa on pyritty helpottamaan erottamalla palvelujen tuottamis- ja järjestämisvastuu toisistaan, mutta näiden kahden vastuun väliset rajat eivät ole aina yksiselitteisiä. Sosiaali- ja terveydenhuollossa lähtökohtana on, että järjestäjä voi hankkia palveluja yksityisiltä palveluntuottajilta eli antaa tuottamisvastuun viranomaiskoneiston ulkopuolelle toteuttaakseen järjestämisvastuutaan. Järjestämisvastuuseen kuuluvia tehtäviä ei kuitenkaan voida antaa viranomaiskoneiston ulkopuolelle. Keskeiset reunaehdot sosiaali- ja terveyspalvelujen ulkoistamiselle ovat johdettavissa PL 2.3 §:n mukaisesta oikeusvaltioperiaatteesta sekä PL 124 §:stä, jossa säädetään julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.

Julkisen vallan tulee PL 19.3 §:n mukaan turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut, mikä voi joissakin tilanteissa jopa edellyttää palvelujen hankkimista yksityisiltä palveluntuottajilta. Ulkoistettaessa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja on toisaalta nähtävissä tarve yhteismitallisille, valtakunnallisesti sovellettaville mittareille, kriteereille ja ohjeistuksille. Toisaalta on huomioitava, että järjestäjällä on velvollisuus vastata paikallisen palvelutarpeeseen. Mikäli valtakunnallisesti on asetettu liian yksityiskohtaiset kriteerit, ei paikallinen palveluntarve välttämättä täyty. Tästä johtuen monet yksityiskohdat on välttämätöntä jättää lainsäädännössä verrattain avoimiksi ja osoittaa kunnille vastuu määritellä, miten palvelut järjestetään tarkoituksenmukaisesti lakia noudattaen. Tämä luo väistämättä jännitteen tulkinnanvaraisuuden aiheuttaman epävarmuuden ja sääntelyn avoimuuden luomien mahdollisuuksien välillä.

Palvelusetelijärjestelmässä tulkinta- ja rajanveto-ongelmia liittyy erityisesti vahingonkorvausvastuuseen, asiakkaan neuvontaan ja toiminnan valvontaan. Nämä ongelmat korostuvat erityisesti silloin, kun yksittäisten palvelujen sijaan ulkoistetaan palvelukokonaisuuksia. Kunnan tulee kiinnittää erityistä huomiota ennakoivaan toimintaan ja varata riittävästi resursseja valvontaa varten sekä pyrkiä kehittämään toimintojen yhteensovittamista ja tiedonvälitystä edesauttavia tietojärjestelmiä. Päätettäessä toimintatavoista on huomioitava, että lainsäädännöllisen pirstaleisuuden leimaamalla sosiaali- ja terveydenhuollon alalla useilla hallinnon asiakkailla on rajalliset tiedolliset ja taidolliset kyvyt, minkä vuoksi asiakkaan oikeudellisen aseman turvaamiseen sekä asiakkaille tarjottavan neuvonnan ja informaation riittävyyteen ja selkeyteen on kiinnitettävä erityistä huomiota. Järjestäjän tulee paitsi varmistua yksityisten palveluntuottajien toiminnan ja palvelujen riittävästä laadusta, myös tarjota näille riittävästi asianmukaista ohjeistusta, jotta ulkoistetut palvelut tulevat tosiasiallisesti tuotetuiksi lainsäädännön edellyttämällä tavalla.