Kuntien talousarviot uudistuvat: tavoitteilla kohti tulosohjausta. Kuntalain määräämä ohjausjärjestelmä ja sen käytännön toteuttaminen Joensuussa, Kajaanissa, Kuopiossa ja Mikkelissä vuonna 1999.
HAKULINEN, PENTTI (2001)
Tässä tietueessa ei ole kokotekstiä saatavilla Treposta, ainoastaan metadata.
HAKULINEN, PENTTI
2001
Kunnallistalous - Local Public Economics
Taloudellis-hallinnollinen tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
Hyväksymispäivämäärä
2001-05-30Tiivistelmä
Vuoden 1995 kuntalaki uudisti historiallisella tavalla kuntien toiminnan ja talouden ohjauksen. Kameraalisen kauden resurssiohjaava talousarvio siirtyi historiaan. Tilalle tuli tavoitteella koko kuntakonsernia ohjaava talousarvio, joka rakentuu kirjanpitolain pohjalta. Päämäärä on edistää toiminnan tuloksellisuutta ja keinona ensisijaisesti käytännön liike-elämän tarpeita varten kehitetty tulosohjaus.
Selvitystyö rajautui kolmeen talousarviouudistusta koskevaan osatehtävään. Talousarviosäännösten ja toimintaprosessin sisältöanalyysin pohjalta tarkasteltiin ohjausjärjestelmän ja -prosessin toimivuutta neljässä maakuntakaupungissa: Joensuussa, Kajaanissa, Kuopiossa ja Mikkelissä. Sisältöanalyysin pohjalta pyrittiin selvittämään myös, miten muutos on vaikuttanut kunnalliseen itsehallintoon ja onko valta siirtynyt toimijalta toiselle, poliittiselta johdolta ammatilliselle tai päinvastoin. Neljän kaupungin vuoden 1999 talousarviota koskeva selvitys osoitti, että näissä kaupungeissa ollaan vielä kaukana tulosjohtamisen ideaalitilanteesta. Uusi ohjausmalli ei ole vakiintunut valtuuston ohjausvälineeksi. Se on myös vieras viranhaltijoille, jotka valmistelevat ja toteuttavat valtuuston hyväksymät tavoitteet. Yli puolet tavoitteista kuvasi pikemminkin tekemistä kuin toiminnan ja talouden tuloksia.
Tässä työssä tuli esiin sitovien tavoitteiden ongelma. Niitä tulisi käyttää harkiten. Sitoviksi tulisi määritellä vain ne tavoitteet, joiden sisältö on selkeä ja resurssointi voidaan varmistaa. Suurimmat hyödyt uudesta ohjausjärjestelmästä saadaan kehittämällä kokonaisprosessia talousarvion valmistelusta aina tilinpäätöksen hyväksymiseen. Tässä prosessissa valtuuston pitää tunnistaa myös toimintakertomus ja tarkastuslautakunnan arviointikertomus omiksi ohjausvälineikseen. Poliittisten päättäjien ja ammatillisen johdon välinen vallan siirto poliittisten päättäjien suuntaan näyttää mahdolliselta. Kuntalain tarjoamia demokratiaelementtejä ei ole vielä osattu tai haluttu hyödyntää.
Kuntalaki sisältää kunnallista itsehallintoa koskevia eri suuntiin vaikuttavia elementtejä. Kunnalla on aikaisempaa suurempi vapaus järjestää palvelut. Talousarvion tasapainottamisvelvollisuus kohdistuu ensisijaisesti elastiseen, kunnan itsehallinnollisen budjettivallan menokokonaisuuteen. Se asettaa erilaisessa taloudellisessa tilanteessa olevat kunnat hyvin eriarvoiseen asemaan. Valtion ja kuntien välinen sopimus peruspalvelujen kustannusten jaosta, peruspalvelubudjetin määrittely, mitoittaisi nykyistä täsmällisemmin kuntatalouden itsenäisen liikkumavaran.
Selvitystyö rajautui kolmeen talousarviouudistusta koskevaan osatehtävään. Talousarviosäännösten ja toimintaprosessin sisältöanalyysin pohjalta tarkasteltiin ohjausjärjestelmän ja -prosessin toimivuutta neljässä maakuntakaupungissa: Joensuussa, Kajaanissa, Kuopiossa ja Mikkelissä. Sisältöanalyysin pohjalta pyrittiin selvittämään myös, miten muutos on vaikuttanut kunnalliseen itsehallintoon ja onko valta siirtynyt toimijalta toiselle, poliittiselta johdolta ammatilliselle tai päinvastoin. Neljän kaupungin vuoden 1999 talousarviota koskeva selvitys osoitti, että näissä kaupungeissa ollaan vielä kaukana tulosjohtamisen ideaalitilanteesta. Uusi ohjausmalli ei ole vakiintunut valtuuston ohjausvälineeksi. Se on myös vieras viranhaltijoille, jotka valmistelevat ja toteuttavat valtuuston hyväksymät tavoitteet. Yli puolet tavoitteista kuvasi pikemminkin tekemistä kuin toiminnan ja talouden tuloksia.
Tässä työssä tuli esiin sitovien tavoitteiden ongelma. Niitä tulisi käyttää harkiten. Sitoviksi tulisi määritellä vain ne tavoitteet, joiden sisältö on selkeä ja resurssointi voidaan varmistaa. Suurimmat hyödyt uudesta ohjausjärjestelmästä saadaan kehittämällä kokonaisprosessia talousarvion valmistelusta aina tilinpäätöksen hyväksymiseen. Tässä prosessissa valtuuston pitää tunnistaa myös toimintakertomus ja tarkastuslautakunnan arviointikertomus omiksi ohjausvälineikseen. Poliittisten päättäjien ja ammatillisen johdon välinen vallan siirto poliittisten päättäjien suuntaan näyttää mahdolliselta. Kuntalain tarjoamia demokratiaelementtejä ei ole vielä osattu tai haluttu hyödyntää.
Kuntalaki sisältää kunnallista itsehallintoa koskevia eri suuntiin vaikuttavia elementtejä. Kunnalla on aikaisempaa suurempi vapaus järjestää palvelut. Talousarvion tasapainottamisvelvollisuus kohdistuu ensisijaisesti elastiseen, kunnan itsehallinnollisen budjettivallan menokokonaisuuteen. Se asettaa erilaisessa taloudellisessa tilanteessa olevat kunnat hyvin eriarvoiseen asemaan. Valtion ja kuntien välinen sopimus peruspalvelujen kustannusten jaosta, peruspalvelubudjetin määrittely, mitoittaisi nykyistä täsmällisemmin kuntatalouden itsenäisen liikkumavaran.