Reaching Out to the People? Parliament and Citizen Participation in Finland
Seo, Hyeon Su (2017)
Seo, Hyeon Su
Tampere University Press
2017
Valtio-oppi - Political Science
Johtamiskorkeakoulu - Faculty of Management
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Väitöspäivä
2016-04-07
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-03-0387-7
https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-03-0387-7
Tiivistelmä
Tämä väitöskirja käsittelee parlamenttien ja kansalaisten välistä suhdetta vaalien välillä, mikä on keskeinen kysymys tutkittaessa parlamentteja. Lainsäädäntöelimiä tutkineet ovat tähän saakka keskittyneet tarkastelemaan parlamentaaristen instituutioiden muodollisia tehtäviä, lainsäädäntöelimen ja toimeenpanovallan välisiä suhteita sekä puolueiden vaikutusta parlamentin päätöksiin. Keskustelu demokraattisista innovaatioista taas jättää usein huomiotta sen, että parlamenteilla on keskeinen rooli hallituksen ja kansalaisten välisenä linkkinä. Näitä monitahoisia yhteyksiä lainsäädäntöelimien ja niiden valitsijoiden välillä ei ole tutkittu tarpeeksi, vaikka viime vuosina tutkimus onkin jonkin verran lisääntynyt. (Norton 2002; Leston-Bandeir 2012 a.) Koska useimmat vakiintuneet demokratiat kohtaavat nykyisin suuria poliittisia haasteita, tutkijoille on syntynyt tarve tarkastella parlamenttien ja kansalaisten suhdetta uusista näkökulmista. On lisääntyvä tarve tehdä käsitteellistä ja empiiristä tutkimusta parlamentaarisen demokratian muuttuvasta luonteesta, sekä vakiintuneiden edustuksellisten demokratioiden dynamiikasta ja jännitteistä suhteessa kansalaisosallistumisen uusiin muotoihin.
Tämä tutkimus täyttää tutkimuskirjallisuudessa havaitun puutteen ja tarjoaa systemaattisen empiirisen tutkimuksen parlamenttien ja kansalaisten suhteesta suomalaisen demokratian kontekstissa. Suomen tapaus on tässä suhteessa erityisen tärkeä. Kuten muut Pohjoismaat, Suomi on vahvasti puolueisiin perustuva edustuksellinen demokratia. Samalla Suomi on usein poliittisten ja yhteiskunnallisten innovaatioiden etulinjassa. Vuoden 2000 perustuslakiuudistus vahvisti eduskunnan ja pääministerin asemaa kansallisessa politiikassa suhteessa tasavallan presidenttiin. Kansalaisaloitelaki tuli voimaan vuonna 2012, mahdollistaen kansalaisten osallistumisen lainsäädännöllisen agendan muodostamiseen. Tutkimus tarkastelee, kuinka eduskunta on vastannut julkiseen vaateeseen läpinäkyvämmästä, saavutettavammasta ja osallistavammasta päätöksenteosta. Se tarkastelee myös niitä poliittisia dynamiikkoja, joita laajeneva kansalaisten mukaan ottaminen on luonut.
Väitöskirja esittelee (1) kokonaisvaltaisen viitekehyksen, joka yhdistää demokraattisten parlamenttien keskeiset normatiiviset periaatteet (IPU 2006; Arter 2012) – näkyvyys, saavutettavuus, läpäisevyys sekä kansalaisia mukaan ottava ja kestävä demokratia – empiirisiin indikaattoreihin koskien eduskunnan toimintaa; (2) ‘valiokuntakuulemisindeksin’, joka tarkastelee kansalaisten osallistumista eduskunnan valiokuntien toimintaan, ulottuen tavanomaisista (asiantuntija)kuulemisista kansalaisten kanssa käytäviin neuvotteluihin (’co-consultation’) ja käytäntöihin koskien kansalaisten laajaa mukaan ottamista; ja (3) viisiulotteisen empiirisen kriteeristön kansalaisaloitteiden arvioimiseksi. Tutkimuksen aineisto on moninaista ja se koostuu (1) laajasta eduskunnan dokumentaatiosta; (2) pitkittäisestä ja vertailevasta tilastollisesta aineistosta, joka mittaa eduskunnan toimintaa kansalaisten mukaan ottamisessa; sekä (3) noin 30 syvähaastattelusta kansanedustajien, eduskunnan virkamiesten ja kansalaisyhteiskunnan edustajien kanssa.
Tutkimus esittää, että eduskunta voidaan ‘auditoida’ tarkastelemalla empiirisesti sen avoimuuteen ja kansalaisten mukaan ottamiseen liittyviä käytäntöjä. Tarkastelun kohteina ovat (1) eduskunta julkisena tilana, (2) tietojen luovuttaminen, (3) kansanedustajien saavutettavuus, (4) eduskunnan läsnäolo mediassa ja digitaalisesti, (5) lainsäädäntöprosessin läpinäkyvyys, (6) kansalaisten varsinainen osallistuminen lainsäädännölliseen päätöksentekoon, (7) kansalaisten informoiminen ja kansalaisten pariin jalkautuminen, (8) parlamentti tulevaisuuteen suuntautuvana foorumina, sekä (9) strategia ja johtaminen. Tutkimuksessa identifioidaan joukko keinoja ja uudistuksia Kansalaisinfosta journalistien vapaaseen toimintaympäristöön sekä täysistuntojen televisioinnista Nuorten parlamenttiin ja tulevaisuusvaliokuntaan. Analyysiin sisältyy myös kriittinen arvio valiokuntatyöskentelyn suljetusta luonteesta.
Väitöskirja tarkastelee erityisesti eduskunnan valiokuntien työskentelyä ja sitä, miten kansalaisaloitetta käytetään. Tapaustutkimus sosiaali- ja terveysvaliokunnasta koskien hallituksen esitystä alkoholilaiksi (HE 70/2013) sekä eduskunnan valiokuntien kuulemiskäytäntöjen kattava analyysi vuosilta 1998–2014 osoittavat, että valiokunnat pitäytyivät tavanomaisissa kuulemismenettelyissä. Huolimatta valiokuntien ja eduskuntaryhmien suljettujen ovien takana käytyjen luottamuksellisten neuvotteluiden hyvistä puolista, ja huolimatta laajasta uuskorporatistisesta yhdistysdemokratiaan perustuvasta ‘funktionaalisesta’ edustuksesta, valiokuntien rajattu läpinäkyvyys ja julkisen keskustelun puute (esimerkiksi hyödyntäen sähköisiä alustoja) muodostavat kasvavan haasteen eduskunnalle.
Lisäksi tutkimus esittelee viimeisimmän empiirisen arvion kansalaisaloitteesta vaalikaudelta, jolloin se otettiin käyttöön (maaliskuusta 2012 huhtikuuhun 2015). Aloitemekanismi syntyi Suomen hallituksen projektina, siis eräällä tavalla ylhäältä annettuna. Kyseessä on ‘agenda-aloite’, ja sellaisena siihen liittyy rajoitteita, muun muassa yhteys mahdollisuuteen järjestää kansanäänestys puuttuu. Siitä huolimatta tämä osallistava instituutio on nopeasti vakiintunut vaihtoehtoiseksi kanavaksi lainsäädännöllisen päiväjärjestyksen muodostamisessa. Uusia poliittisia dynamiikkoja kehittyy, kun kansalaisyhteiskunnan suoria vaikutusmahdollisuuksia edistetään. Kun demokraattisten innovaatioiden merkitys yhdistetään formaaleihin päätöksentekoinstituutioihin, tämä suomalainen kokeilu saattaa tarjota tärkeän esimerkin vakiintuneen edustuksellisen demokratian ja jälkiedustuksellisen demokratian uusien muotojen välisestä dynaamisesta ja kilpailullisesta suhteesta ja sen kehittämisestä.
Perustuen empiirisiin tuloksiin, sekä vertailuihin muiden Pohjoismaiden parlamentteihin sekä Iso-Britannian ja Skotlannin parlamentteihin, tutkimus esittää uudistuksia eduskunnan tekemiseksi avoimemmaksi ja kansalaisia enemmän mukaan ottavaksi. Näihin uudistuksiin sisältyy suljetun valiokuntajärjestelmän avaaminen ja kansalaisaloitteiden käytön edistäminen. Väitöskirjassa argumentoidaan myös uusien teoreettisten näkökulmien puolesta formalististen ja perinteisten lähestymistapojen sijaan, jotta parlamentaarisen edustuksen, samoin kuin pohjoismaisen ja suomalaisen demokratian, muuttuva luonne tulisi paremmin ymmärretyksi.
Tämä tutkimus täyttää tutkimuskirjallisuudessa havaitun puutteen ja tarjoaa systemaattisen empiirisen tutkimuksen parlamenttien ja kansalaisten suhteesta suomalaisen demokratian kontekstissa. Suomen tapaus on tässä suhteessa erityisen tärkeä. Kuten muut Pohjoismaat, Suomi on vahvasti puolueisiin perustuva edustuksellinen demokratia. Samalla Suomi on usein poliittisten ja yhteiskunnallisten innovaatioiden etulinjassa. Vuoden 2000 perustuslakiuudistus vahvisti eduskunnan ja pääministerin asemaa kansallisessa politiikassa suhteessa tasavallan presidenttiin. Kansalaisaloitelaki tuli voimaan vuonna 2012, mahdollistaen kansalaisten osallistumisen lainsäädännöllisen agendan muodostamiseen. Tutkimus tarkastelee, kuinka eduskunta on vastannut julkiseen vaateeseen läpinäkyvämmästä, saavutettavammasta ja osallistavammasta päätöksenteosta. Se tarkastelee myös niitä poliittisia dynamiikkoja, joita laajeneva kansalaisten mukaan ottaminen on luonut.
Väitöskirja esittelee (1) kokonaisvaltaisen viitekehyksen, joka yhdistää demokraattisten parlamenttien keskeiset normatiiviset periaatteet (IPU 2006; Arter 2012) – näkyvyys, saavutettavuus, läpäisevyys sekä kansalaisia mukaan ottava ja kestävä demokratia – empiirisiin indikaattoreihin koskien eduskunnan toimintaa; (2) ‘valiokuntakuulemisindeksin’, joka tarkastelee kansalaisten osallistumista eduskunnan valiokuntien toimintaan, ulottuen tavanomaisista (asiantuntija)kuulemisista kansalaisten kanssa käytäviin neuvotteluihin (’co-consultation’) ja käytäntöihin koskien kansalaisten laajaa mukaan ottamista; ja (3) viisiulotteisen empiirisen kriteeristön kansalaisaloitteiden arvioimiseksi. Tutkimuksen aineisto on moninaista ja se koostuu (1) laajasta eduskunnan dokumentaatiosta; (2) pitkittäisestä ja vertailevasta tilastollisesta aineistosta, joka mittaa eduskunnan toimintaa kansalaisten mukaan ottamisessa; sekä (3) noin 30 syvähaastattelusta kansanedustajien, eduskunnan virkamiesten ja kansalaisyhteiskunnan edustajien kanssa.
Tutkimus esittää, että eduskunta voidaan ‘auditoida’ tarkastelemalla empiirisesti sen avoimuuteen ja kansalaisten mukaan ottamiseen liittyviä käytäntöjä. Tarkastelun kohteina ovat (1) eduskunta julkisena tilana, (2) tietojen luovuttaminen, (3) kansanedustajien saavutettavuus, (4) eduskunnan läsnäolo mediassa ja digitaalisesti, (5) lainsäädäntöprosessin läpinäkyvyys, (6) kansalaisten varsinainen osallistuminen lainsäädännölliseen päätöksentekoon, (7) kansalaisten informoiminen ja kansalaisten pariin jalkautuminen, (8) parlamentti tulevaisuuteen suuntautuvana foorumina, sekä (9) strategia ja johtaminen. Tutkimuksessa identifioidaan joukko keinoja ja uudistuksia Kansalaisinfosta journalistien vapaaseen toimintaympäristöön sekä täysistuntojen televisioinnista Nuorten parlamenttiin ja tulevaisuusvaliokuntaan. Analyysiin sisältyy myös kriittinen arvio valiokuntatyöskentelyn suljetusta luonteesta.
Väitöskirja tarkastelee erityisesti eduskunnan valiokuntien työskentelyä ja sitä, miten kansalaisaloitetta käytetään. Tapaustutkimus sosiaali- ja terveysvaliokunnasta koskien hallituksen esitystä alkoholilaiksi (HE 70/2013) sekä eduskunnan valiokuntien kuulemiskäytäntöjen kattava analyysi vuosilta 1998–2014 osoittavat, että valiokunnat pitäytyivät tavanomaisissa kuulemismenettelyissä. Huolimatta valiokuntien ja eduskuntaryhmien suljettujen ovien takana käytyjen luottamuksellisten neuvotteluiden hyvistä puolista, ja huolimatta laajasta uuskorporatistisesta yhdistysdemokratiaan perustuvasta ‘funktionaalisesta’ edustuksesta, valiokuntien rajattu läpinäkyvyys ja julkisen keskustelun puute (esimerkiksi hyödyntäen sähköisiä alustoja) muodostavat kasvavan haasteen eduskunnalle.
Lisäksi tutkimus esittelee viimeisimmän empiirisen arvion kansalaisaloitteesta vaalikaudelta, jolloin se otettiin käyttöön (maaliskuusta 2012 huhtikuuhun 2015). Aloitemekanismi syntyi Suomen hallituksen projektina, siis eräällä tavalla ylhäältä annettuna. Kyseessä on ‘agenda-aloite’, ja sellaisena siihen liittyy rajoitteita, muun muassa yhteys mahdollisuuteen järjestää kansanäänestys puuttuu. Siitä huolimatta tämä osallistava instituutio on nopeasti vakiintunut vaihtoehtoiseksi kanavaksi lainsäädännöllisen päiväjärjestyksen muodostamisessa. Uusia poliittisia dynamiikkoja kehittyy, kun kansalaisyhteiskunnan suoria vaikutusmahdollisuuksia edistetään. Kun demokraattisten innovaatioiden merkitys yhdistetään formaaleihin päätöksentekoinstituutioihin, tämä suomalainen kokeilu saattaa tarjota tärkeän esimerkin vakiintuneen edustuksellisen demokratian ja jälkiedustuksellisen demokratian uusien muotojen välisestä dynaamisesta ja kilpailullisesta suhteesta ja sen kehittämisestä.
Perustuen empiirisiin tuloksiin, sekä vertailuihin muiden Pohjoismaiden parlamentteihin sekä Iso-Britannian ja Skotlannin parlamentteihin, tutkimus esittää uudistuksia eduskunnan tekemiseksi avoimemmaksi ja kansalaisia enemmän mukaan ottavaksi. Näihin uudistuksiin sisältyy suljetun valiokuntajärjestelmän avaaminen ja kansalaisaloitteiden käytön edistäminen. Väitöskirjassa argumentoidaan myös uusien teoreettisten näkökulmien puolesta formalististen ja perinteisten lähestymistapojen sijaan, jotta parlamentaarisen edustuksen, samoin kuin pohjoismaisen ja suomalaisen demokratian, muuttuva luonne tulisi paremmin ymmärretyksi.
Kokoelmat
- Väitöskirjat [4769]